社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營的多重價(jià)值*

陳涵子 吳承照

從2017年9月《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）①中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年9月26日印發(fā)并實(shí)施。的印發(fā)，到2018年4月國家公園管理局的掛牌，再到2019年1月中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》，國家公園相關(guān)工作不斷推進(jìn)。具體工作落實(shí)中，我國國家公園面臨著社區(qū)人口壓力大、社區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、社區(qū)集體土地比例高等諸多問題[1]。《總體方案》共23條，其中有5條（計(jì)12次）提到“社區(qū)”或“居民”；在第19條“完善社會(huì)參與機(jī)制”部分還專門提出“鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目”。這充分說明了社區(qū)問題的重要性以及社區(qū)參與特許經(jīng)營的價(jià)值。實(shí)踐證明，社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營不僅有益于社區(qū)，還有益于訪客和保護(hù)地，具有多重價(jià)值。

1 相關(guān)概念

1.1 國家公園社區(qū)

社區(qū)是“有共同地域基礎(chǔ)、共同利益和歸屬感的社會(huì)群體”[2]。國家公園社區(qū)指居住在國家公園內(nèi)部或周邊，能夠影響國家公園保護(hù)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者受該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所影響的社會(huì)群體。國家公園實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，一些傳統(tǒng)資源的利用方式和強(qiáng)度受到限制，部分社區(qū)甚至需要搬遷。作為國家公園重要的利益相關(guān)者，國家公園社區(qū)的利益可能會(huì)因此受到影響，如果不能妥善解決這一問題，很可能會(huì)造成國家公園保護(hù)管理過程中的社區(qū)沖突。表面上看，社區(qū)沖突源于公園定界、公園生態(tài)保護(hù)政策或公園的開發(fā)利用[3]，實(shí)際上是社區(qū)利益訴求的一種表達(dá)—即要求獲得受損權(quán)利的補(bǔ)償和分享價(jià)值的增值部分。

1.2 國家公園特許經(jīng)營

與“特許經(jīng)營”相關(guān)的有兩個(gè)易于混淆的概念—“商業(yè)特許經(jīng)營”和“政府特許經(jīng)營”[4]。國家公園特許經(jīng)營是指國家公園管理機(jī)構(gòu)依法授權(quán)特定主體在國家公園范圍內(nèi)開展經(jīng)營活動(dòng)，屬于政府特許經(jīng)營。在國際上它代表了生態(tài)保護(hù)市場化融資的主要手段之一[5]，是兼顧資源利用效率和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的特殊商業(yè)活動(dòng)，是一種結(jié)合市場機(jī)制與行政監(jiān)管的特殊機(jī)制[6]。以美國國家公園特許經(jīng)營為例，內(nèi)政部國家公園管理局（以下簡稱NPS）管理著大約500份特許經(jīng)營合同，涉及的營業(yè)額每年超過10億美元①數(shù)據(jù)來源：美國國家公園管理局官方網(wǎng)站https://www．nps．gov/subjects/concessions/index．htm。政府部門NPS授權(quán)特許經(jīng)營商（Concessioner，代表社會(huì)資本）在公園內(nèi)為訪客提供公共設(shè)施和服務(wù)，實(shí)際上是政府和社會(huì)資本的一種合作方式（Public - Private Partnership，即PPP模式）。

2 社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營的緣起

我國風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地在20世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)的經(jīng)營權(quán)出讓現(xiàn)象，可以看作是特許經(jīng)營在該領(lǐng)域的萌芽。雖然目前國家公園體制試點(diǎn)階段尚未建立成熟規(guī)范的特許經(jīng)營制度[7]，但社區(qū)參與特許經(jīng)營在過去二十多年里卻有各種類型的實(shí)踐。例如，黃山風(fēng)景名勝區(qū)既有社區(qū)居民受雇于特許經(jīng)營企業(yè)，也有社區(qū)居民以個(gè)體工商戶形式經(jīng)營攤位，也有社區(qū)集體舉辦企業(yè)參與經(jīng)營，這些都是社區(qū)參與特許經(jīng)營的不同模式。社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營緣起于對社區(qū)受損權(quán)利的補(bǔ)償。權(quán)利是為道德和法律所確證的權(quán)力和利益[8]。

從道德層面來看，社區(qū)為國家公園的保護(hù)和公眾利益作出讓步，應(yīng)該從國家公園獲得生計(jì)補(bǔ)償，無論這一來源是直接的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，還是經(jīng)由特許經(jīng)營或其他形式獲得的收益。美國現(xiàn)行《國家公園管理局改進(jìn)特許經(jīng)營管理法案》就有專門促進(jìn)國家公園所在地印第安人、阿拉斯加、薩摩亞和夏威夷原住民手工制品銷售的條款②引自 National Park Service Concessions Management Improvement Act of 1998 SEC． 416． PROMOTION OF THE SALE OF INDIAN,ALASKA NATIVE, NATIVE SAMOAN, AND NATIVE HAWAIIAN HANDICRAFTS． PUBLIC LAW 105-391—NOV． 13, 1998．，并且規(guī)定對這些手工制品的銷售免收特許經(jīng)營費(fèi)，以此作為一種補(bǔ)償。

從法律層面看，我國國家公園等自然保護(hù)地集體土地比例高，實(shí)施特許經(jīng)營往往涉及社區(qū)集體土地所有權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）。《物權(quán)法》規(guī)定：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯……所有權(quán)人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”擁有土地所有權(quán)的集體—國家公園社區(qū)有權(quán)對其所有的集體土地“占有、使用、收益和處分”。同時(shí)，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益。保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”。因此擁有承包經(jīng)營權(quán)的國家公園社區(qū)成員對其承包的耕地、林地、草地等依法享有“占有、使用、收益”的權(quán)利。

由此可見，無論是從集體土地所有權(quán)的角度還是從承包經(jīng)營權(quán)③《物權(quán)法》第124條規(guī)定“……農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。”這一用益物權(quán)的角度，國家公園社區(qū)及其成員在國家公園內(nèi)的上述權(quán)利都不會(huì)因?yàn)橥恋貏澣雵夜珗@范圍而自動(dòng)消失，即國家公園管理機(jī)構(gòu)若要對集體土地（或者社區(qū)居民擁有承包經(jīng)營權(quán)的土地）上的資源利用實(shí)施一般意義上的特許經(jīng)營，通常需要通過征地獲得社區(qū)集體土地的所有權(quán)（或者通過流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)土地的經(jīng)營權(quán)）。如果土地權(quán)屬關(guān)系完全不變，僅僅通過在集體土地上設(shè)立地役權(quán)來對資源利用進(jìn)行管制，國家公園管理機(jī)構(gòu)是無法授權(quán)第三方在集體土地上開展特許經(jīng)營的。例如，原來由社區(qū)成員承包經(jīng)營的茶園需由專業(yè)商家統(tǒng)一經(jīng)營，如果事先既沒有征收土地，也沒有流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)，管理機(jī)構(gòu)在沒有獲得合法授權(quán)的情況下，是無法“特許”其他商家開展經(jīng)營的，而只能以地役權(quán)為前提，準(zhǔn)許原社區(qū)開展地役權(quán)合同限定的資源利用與經(jīng)營，并將其視為一種特殊形式的社區(qū)參與“特許經(jīng)營”。

3 社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營的多重價(jià)值

3.1 “造血”式增進(jìn)社區(qū)利益

對國家公園社區(qū)而言，無論是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，還是來自收益地區(qū)的橫向資金補(bǔ)償，都是“輸血”式的補(bǔ)償方式。“輸血”式補(bǔ)償并不能從根本上解決問題，長效、持續(xù)的補(bǔ)償需要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式，變“輸血”為“造血”[9]。例如，為避免三江源國家公園“大水漫灌”的傳統(tǒng)扶貧，有學(xué)者提出基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木珳?zhǔn)扶貧模式，其中特許經(jīng)營就是該模式的重要組成部分，包括生態(tài)體驗(yàn)、環(huán)境教育服務(wù)、有機(jī)畜牧產(chǎn)品加工、民族服飾、特殊旅游商品、文化產(chǎn)品等[10]。

特許經(jīng)營是對國家公園資源統(tǒng)一管理下的利用方式之一，社區(qū)參與特許經(jīng)營，就是主動(dòng)參與對這些資源的利用。不同于直接的資金和實(shí)物發(fā)放，社區(qū)參與特許經(jīng)營，可以受雇于特許經(jīng)營商，也可以獲得特許權(quán)開展經(jīng)營，甚至還可能在更高層次參與特許經(jīng)營相關(guān)決策，從而獲得廣泛長遠(yuǎn)的利益。玻利維亞馬迪迪國家公園（Madidi National Park）內(nèi)的 Chalalán 生態(tài)旅館項(xiàng)目[11]是一個(gè)典型案例。馬迪迪國家公園成立于1995年，同年由社區(qū)（San Jose de Uchupiamonas）與非營利環(huán)保組織（Conservation International）合作的生態(tài)旅館項(xiàng)目啟動(dòng)，運(yùn)營初期，項(xiàng)目的大股東是該環(huán)保組織。隨著社區(qū)能力的提高，目前該項(xiàng)目已由社區(qū)全權(quán)所有、自主經(jīng)營，收入的50%直接歸74戶家庭所得，另外50%進(jìn)入社區(qū)基金，用于教育、健康和基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

我國也有頗多社區(qū)通過參與國家公園特許經(jīng)營受益的案例。例如，云南普達(dá)措國家公園體制試點(diǎn)區(qū)洛茸村共33戶（179人），戶均年收入結(jié)構(gòu)顯示（表1）：社區(qū)通過不同形式參與特許經(jīng)營獲得的收益占總收入的比例為37.98%，遠(yuǎn)超過農(nóng)副業(yè)收入的占比（13.38%），但又低于各類“輸血”式補(bǔ)償?shù)恼急龋?8.64%）[12]。可見，社區(qū)參與特許經(jīng)營“造血”式增進(jìn)社區(qū)利益的價(jià)值有待進(jìn)一步發(fā)揮。

3.2 活態(tài)展示獨(dú)特人地關(guān)系

國家公園社區(qū)是國家公園所在地域單元自然和文化雙重作用的產(chǎn)物，社區(qū)居民通常對所在地域有著豐富的認(rèn)知體驗(yàn)和生態(tài)經(jīng)驗(yàn)，并與之形成獨(dú)特的人地關(guān)系。云南大山包自然保護(hù)區(qū)內(nèi)人鶴共生，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對黑頸鶴Grus nigricollis何時(shí)歸來、喜食哪些食物了如指掌；武夷山的茶農(nóng)則對如何種植、采摘、加工茶葉駕輕就熟。獨(dú)特的人地關(guān)系可以成為國家公園不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)地或荒野保護(hù)地的一大特色。在上文玻利維亞Chalalán生態(tài)旅館的例子中，社區(qū)除了提供住宿服務(wù)，還供應(yīng)本地農(nóng)產(chǎn)品，銷售當(dāng)?shù)厥止に囌咧谱鞯哪镜衩婢叩燃o(jì)念品，并由社區(qū)居民為客人提供按天計(jì)費(fèi)的導(dǎo)游服務(wù)[11]。社區(qū)參與特許經(jīng)營可提供更具地方特色的產(chǎn)品和服務(wù)，使訪客獲得更加原真性的體驗(yàn)，從而提高訪客滿意度。

國家公園除了保護(hù)，還具科研、教育、游憩等綜合功能，其中環(huán)境教育應(yīng)該貫穿每個(gè)環(huán)節(jié)。特許經(jīng)營在服務(wù)訪客的同時(shí)，也可成為環(huán)境解說的窗口。社區(qū)參與特許經(jīng)營可以直接面向訪客，生動(dòng)地展示獨(dú)特的人地關(guān)系，在豐富訪客體驗(yàn)的同時(shí)開展環(huán)境教育。在南非克魯格國家公園，當(dāng)?shù)鼐用癖韧鈦碚吒恿私猱?dāng)?shù)丨h(huán)境，經(jīng)過適當(dāng)培訓(xùn)可受雇于特許經(jīng)營商成為自然向?qū)13] 246，向訪客傳授野生動(dòng)植物和環(huán)境的知識。

除了直接參與面向訪客的特許經(jīng)營，社區(qū)還可開展地役權(quán)合同準(zhǔn)許的傳統(tǒng)資源利用，如牧場、茶園等。在不違背國家公園保護(hù)管理目標(biāo)的前提下，某些傳統(tǒng)資源利用方式有助于維系原本和諧的人地關(guān)系。蒙古、新西蘭某些國家公園允許適度放牧，并設(shè)立相關(guān)條款，以確保牧場主負(fù)責(zé)雜草控制和圍欄的維護(hù)[13] 212～215；云南普達(dá)措國家公園也允許社區(qū)開展對生態(tài)環(huán)境影響較小的傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，如適度采集林下產(chǎn)品、適度放牧、撿拾干柴等[14]。在特許經(jīng)營框架下允許社區(qū)進(jìn)行有節(jié)制的傳統(tǒng)資源利用，也是獨(dú)特人地關(guān)系的一種活態(tài)展示，有助于訪客更好地理解國家公園生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。

表1 云南普達(dá)措國家公園體制試點(diǎn)區(qū)洛茸村戶均年收入

3.3 持續(xù)助力保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

研究表明，保護(hù)地的直接威脅是人類活動(dòng)—內(nèi)部源于生活在保護(hù)地的利益相關(guān)者，外部來自于外來人員[15]。忽視周邊社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)意愿的“孤島式保護(hù)地”會(huì)激起社區(qū)的“怨恨和對抗”，從而阻礙保護(hù)[16]；而社區(qū)獲得就業(yè)和收入則可以減少其非法利用野生動(dòng)植物資源的動(dòng)機(jī)[17]。2018年11月被列入IUCN綠色名錄的埃及穆罕默德國家公園（Ras Mohammed National Park）是世界上10個(gè)管理最有效的海洋生態(tài)系統(tǒng)之一，當(dāng)?shù)刎惗家蛉松鐓^(qū)在該保護(hù)地內(nèi)擁有獨(dú)家旅游特許經(jīng)營權(quán)，可以經(jīng)營海濱營地等項(xiàng)目，確保了當(dāng)?shù)鼐用駨穆糜谓哟惺芤妫瑥亩鴾p少了對海洋保護(hù)地的破壞[18]。在納米比亞，政府將保護(hù)地的特許經(jīng)營權(quán)授予社區(qū)組建的保護(hù)委員會(huì)，社區(qū)可以通過保護(hù)委員會(huì)與經(jīng)營商組建聯(lián)營企業(yè)開展旅游活動(dòng)，也可以將特許經(jīng)營權(quán)授予獨(dú)立的項(xiàng)目公司開展經(jīng)營。目前納米比亞有80多個(gè)這樣的保護(hù)委員會(huì)，經(jīng)營著大約1600萬hm2的保護(hù)地，每年收入約1000萬美元。此舉具有非常明顯的保護(hù)成效，30年來境內(nèi)非洲象Loxodonta africana數(shù)量增加到原來的3倍，黑犀牛Diceros bicornis群的規(guī)模為非洲之冠[19]。這些案例說明，社區(qū)參與特許經(jīng)營有助于消除社區(qū)對保護(hù)地構(gòu)成的潛在或?qū)嶋H威脅。

社區(qū)參與特許經(jīng)營可以補(bǔ)償社區(qū)受損權(quán)利，“造血”式增進(jìn)社區(qū)利益，從而把社區(qū)變成保護(hù)地的利益分享者和保護(hù)事業(yè)的支持者。社區(qū)參與特許經(jīng)營活態(tài)展示獨(dú)特人地關(guān)系，使訪客獲得更加原真性的體驗(yàn)，輔以環(huán)境教育，培養(yǎng)公眾的保護(hù)意識，也有益于國家公園獲得更廣泛的支持力量，從而持久助力保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語

社區(qū)是國家公園重要的利益相關(guān)方，由于國家公園實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，社區(qū)權(quán)利往往受到影響，社區(qū)問題是否妥善解決關(guān)系著國家公園保護(hù)管理目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。不同于“輸血”式生態(tài)補(bǔ)償，社區(qū)參與特許經(jīng)營可以提高社區(qū)能力，“造血”式增進(jìn)社區(qū)利益，從而成為解決社區(qū)問題的長效機(jī)制。不僅如此，社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營還可活態(tài)展示獨(dú)特的人地關(guān)系，持續(xù)助力保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是一條有益于社區(qū)、訪客和保護(hù)的多贏之路。根據(jù)《總體方案》，到2020年我國國家公園體制試點(diǎn)基本完成，一批國家公園也將正式整合設(shè)立。作為相對弱勢的群體，社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營需要有健全的制度保障，因此有必要對社區(qū)參與特許經(jīng)營的價(jià)值有全面的認(rèn)識。