“重大改革，于法有據(jù)”之實踐

摘要：國家監(jiān)察委員會的設(shè)立，已然改變了我國原有的“人大+一府兩院”的國家結(jié)構(gòu)。在監(jiān)察體制改革的過程中，充分體現(xiàn)了“重大改革，于法有據(jù)”之原則，也為日后國家治理體系的完善和治理能力的現(xiàn)代化提供了很好的借鑒經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：改革；監(jiān)察體制；于法有據(jù)；憲法約束

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議決定設(shè)立中華人民共和國國家監(jiān)察委員會，作為國家最高監(jiān)察機關(guān)，負責(zé)全國的監(jiān)察工作。這是我國監(jiān)察體制改革的歷史性成就：自2016年12月25日十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定以來，監(jiān)察體制改革進行不斷遭受質(zhì)疑。盡管我們現(xiàn)在是站在一個上帝視角來評判這一改革的過程和成果，但是這對于國家今后的重大改革，仍然具有十分重要的借鑒意義。我們不能以一個“事實已經(jīng)如此，又能怎樣”的態(tài)度置其不顧，針對改革過程中所遇到的：“全國人大常委會能否授權(quán)”、“改革和立法的關(guān)系究竟如何處理”等問題，應(yīng)當(dāng)給出一個完美的答復(fù)。

一、全國人大常委會授權(quán)監(jiān)察改革試點，是否逾越了憲法約束

監(jiān)察體制的改革，意在“一府兩院”以外增加一個與之平行的新的國家機構(gòu)，是對國家現(xiàn)有的治理體系的變革。因此，有學(xué)者認為，根據(jù)憲法第六十七條的規(guī)定，并沒有明確授權(quán)全國人大常委會能夠自行對國家機構(gòu)的設(shè)置以及改革的進行做決定，如果確實需要，則應(yīng)當(dāng)先由全國人大對其進行授權(quán)允許其展開試點改革，否則，這一做法在憲法學(xué)上實在是難有解釋空間。國家的改革，不能夠再以“改革突破論”為主基調(diào)，“先破后立”的改革模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在法治社會的發(fā)展需要。

當(dāng)然也有學(xué)者對全國人大常委會的授權(quán)做法持肯定態(tài)度：

根據(jù)焦洪昌教授的觀點全國人大常委會的這一決定具有憲法依據(jù)，具有合憲性。“由全國人大授權(quán)展開改革試點，在憲法學(xué)理論上有充足的解釋空間，由全國人大常委會授權(quán)也同樣具備相應(yīng)的合憲性解釋空間”，“相關(guān)憲法慣例也決定了全國人大常委會授權(quán)主體的資格。立足于憲法規(guī)范和憲法慣例，我們應(yīng)當(dāng)尊重全國人大常委會對國家監(jiān)察體制改革試點授權(quán)的權(quán)威性與合憲性。”

對上述觀點，學(xué)界存在極大的反對聲音：根據(jù)憲法第六十七條第二項和第三項的規(guī)定，全國人大常委會只能在全國人大閉會期間行使其部分職權(quán)而非全部職權(quán)。若是全國人大常委會可以行使全國人大的全部職權(quán)，那么全國人大豈不形同虛設(shè)？

二、堅持“重大改革，于法有據(jù)”原則

（一）理論依據(jù)：

之所以強調(diào)“重大改革，于法有據(jù)”，是要增加改革的合法性和權(quán)威性，有了法治，改革才有合法性和權(quán)威性；沒有法治，改革的合法性和權(quán)威性就解決不了。

在1982年《憲法》頒布之前，1978年中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次會議作出實行改革開放的決策，改革已經(jīng)日益成為政治、經(jīng)濟、社會各領(lǐng)域的主基調(diào)，改革試點在很多領(lǐng)域廣泛推行，且未經(jīng)試點即普遍強制推行一種公共政策。憲法的作用僅僅局限于事后審查。

但是，我國現(xiàn)在已經(jīng)進入到一個需要建設(shè)公平正義社會的改革時代。2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”宣布我黨在改革與法治的價值問題上做出了明確選擇：改革必須服從法治的要求，在價值序列上改革位于法治之后，以此來實現(xiàn)改革與法治的良性互動。

（二）具體做法：

如何做到“重大改革，于法有據(jù)”，重點在于使法治主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟發(fā)展的需要。各級立法機關(guān)要密切關(guān)注經(jīng)濟社會的發(fā)展實踐，對于需要先行立法進行的改革事項，及時先行授權(quán)，變過去的被動為主動。

1、實踐證明行之有效的，要及時上升為法律

最具說服力的，當(dāng)屬農(nóng)村土地三權(quán)分置改革：2017年10月31日提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初審的《〈土地承包法〉修正案草案》中明確了國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。且為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期，草案還規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長三十年。此外，草案還對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，土地經(jīng)營入股、維護進城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益作了規(guī)定。這一改革是結(jié)合我國當(dāng)下農(nóng)村土地承包過程中所出現(xiàn)的具體問題，為了提高土地資源的利用率保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而做出的主動回應(yīng)。

2、實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。這一種辦法解決了困擾我們多年的改革與法律相沖突的難題。通過法定授權(quán)，解決改革的合法性問題。具體措施是：凡需要進行先行先試的改革地區(qū)和領(lǐng)域，通過授權(quán)，暫時中止原來實施的相關(guān)法律，因為先行先試和現(xiàn)行法律是有沖突的，如果不中止就沒有辦法先行先試了，這樣使改革能夠順利進行。

3、對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。

現(xiàn)在，國務(wù)院已經(jīng)在行政法規(guī)和部門規(guī)章上進行了大量的修改與廢止，法律清理工作成為立法工作機關(guān)的一項重要工作內(nèi)容。

如今，監(jiān)察體制改革已經(jīng)取得重大成就，但是這并不意味著我國的各項改革進程就此止步。堅持“重大改革，于法有據(jù)”，促進改革與法治的良性互動，才能保障改革的合法性、權(quán)威性與實效性。

結(jié)語：監(jiān)察體制改革的根本目標(biāo)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我國原有的監(jiān)察體制因為監(jiān)督主體分散、監(jiān)督不力等諸多問題導(dǎo)致其難以實現(xiàn)這一目標(biāo)，這決定了監(jiān)察體制改革的必然性。然而，在改革過程中，我們不能再走“先破后立”的老路，應(yīng)當(dāng)做到“重大改革，于法有據(jù)”。如此，才能使我國的各項改革都具有充分的法律依據(jù)，符合法治的要求，促進我國法治社會的建設(shè)進程。

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作者簡介：

張文睿（1998.8.23），男，漢族，河北省邯鄲市人，法學(xué)學(xué)士，單位：河北大學(xué)政法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，研究方向：法學(xué)。