用好公眾參與立法的獨特形式

林蔭茂

上海市人大常委會設立基層立法聯系點已經三年了。三年來，立法機關和十個基層立法聯系點共同探索形成了運作的組織架構、運行模式，形成一批制度規范，凝聚一批有識公眾，取得豐碩的經驗和成果。基層立法聯系點收集提供的大量立法意見，轉化為上海地方立法科學決策的重要依據，不僅顯示公眾參與立法的積極性，也充分證明公眾參與立法的重要價值，彰顯人民當家作主的憲法精神。

基層立法聯系點是公眾參與立法的新興而獨特的形式。在地方立法過程中，人大常委會高度重視民主立法，主動聽取各方意見，主要包括法規議案提出主體、法規涉及的管理服務主體和管理服務對象、執法主體以及相關利益各方、黨政機關、各級人大常委會及各級人大代表、專家學者、社會組織、群團組織等特定對象。而公眾參與立法的形式或途徑，主要有向社會公開征求法規草案意見、向社會征求立法規劃和計劃、市民旁聽人代會或常委會、人民建議窗口、立法問卷調查、代表聯系社區（選區）等等。基層立法聯系點是公眾參與立法的獨特形式或路徑，即設立固定窗口，面對不特定的社會大眾。這種固定性不因一部法規而設立，也不因一次立法活動而結束。這種對象的不特定性，還不因身份地位而受限。通過這個“民意直通車”，立法機關有了自己固定的意見收集點，公眾可以隨時通過聯系點提出意見;通過這個基層窗口，立法機關能夠更加客觀全面地了解法規和社會實際的契合度、人民群眾對立法的支持度或滿意度、基層執法環境對制度設計的接受度等等;通過這個固定窗口，立法機關能夠發現更多的立法問題，并借助群眾智慧破解立法難題。

立法機關要進一步發揮聯系點直通性的公眾對話功能。聯系點不同于其他公眾參與立法途徑，聯系點有自己的物理空間，公眾可以自己到聯系點反映意見建議或聽取意見反饋，聯系點也可以邀請公眾到聯系點座談交流，立法機關還可以請聯系點組織開展與公眾面對面的對話，通過座談、交流、聽證等形式，雙向了解立法意圖、制度設計，溝通立法意見。特別是立法決策，有閉合范圍選擇和開放范圍選擇，有同向選擇（A1.A2.A3）和異向選擇（A1.B2.C3）。立法機關要提供更多開放的、異向的選擇方案，聽取公眾意見，開展雙向對話，同時，善于傾聽和發現公眾提出的更優更好的選擇方案。立法機關還可以在聯系點開展遞進性調研，如就一個項目或者一個核心問題，遞進式出題并反復調研，不斷挖掘調研深度、廣度和厚度。

立法機關要進一步研究聯系點的科學分布和固定設置。上海市人大常委會現有基層立法聯系點十個。從點的輻射性而言，未及全市范圍。可以考慮點面結合，面上可以先在全市16個區各設一個聯系點，逐步推進各個街道各設一個聯系點，發揮現有區人大法制委、街道人大工委的力量，指導各個聯系點開展活動。點上可以根據一屆人大常委會立法規劃，設置專門或有特色的聯系點，例如，臨港新片區、長三角示范區可以設立聯系點，加強專項立法工作的公眾參與，特別要加強群眾性自治組織的設點。無論點的范圍還是面的范圍，都有不特定的公眾對象，需要各個聯系點自主擴大輻射范圍，最大程度上收集反映更廣泛的公眾意見。

立法機關要進一步發揮聯系點的綜合性功能。目前，立法機關主要是就立法計劃、立法規劃和法規草案征求聯系點意見，就立法過程中的重點難點問題在聯系點召開座談會、聽證會。聯系點可以擴展參與到立法前期決策過程，例如立法前期調研、起草論證、立項論證、立法前評估或預測等等。聯系點還可以參與后期立法工作，例如法規宣傳、實施、解釋、評估、清理、審查等等。用好基層立法聯系點的綜合性功能，可以更好地形成立法共識，更好地遵守和實施法律法規，更好地形成良好的法治環境。

民主立法不僅需要代議制保障，還需要公眾參與補充，以彌補代議制在結構和運行中的局限性。展望未來，基層立法聯系點作為公眾參與立法的有效實現形式，應納入法定程序保障;公眾不僅通過基層立法聯系點直接、充分地參與立法，還將影響和監督立法的全過程;參與式民主將與代議制民主和自治民主疊加起來，共同保障和實現人民當家作主。

（作者系市人大常委會法制委副主任委員）