國內基層治理研究二十年

石東偉

摘? ? ? 要：運用Citespace軟件對CNKI收錄的主題為基層治理的1548篇CSSCI文獻進行可視化分析，通過核心作者和機構分布圖譜、關鍵詞時區圖、關鍵詞聚類圖及關鍵詞突現圖可以看出國內基層治理研究領域的研究特點、發展脈絡、研究主題分布及研究前沿情況。經過二十年的發展，國內基層治理領域的研究有了較大的進展，研究內容逐漸拓展和深化，集中分布在以治理主體和對象、治理方式、治理價值取向及治理改革創新為主的四個領域，并在目前形成了精準扶貧和基層黨建兩個研究前沿。同時基層治理領域的研究仍存不足，需在未來的研究中加強作者及研究機構之間合作、推動開展跨學科的研究、拓展研究方法。

關? 鍵? 詞：基層治理;知識圖譜;Citespace;可視化分析

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）09-0041-13

在我國大力推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，基層治理因其在國家治理體系中的基礎性地位而備受學術界關注，加之鄉村振興戰略的相繼實施，學術界對基層治理的研究進一步深入，形成了新的研究高潮。為更好地促進這一領域研究的發展，積累研究成果，有必要對基層治理領域的現有研究進行梳理，從而為進一步研究奠定基礎。

目前，已有學者對國內有關基層治理的文獻作了一些評估。董娟以1996—2014年的215篇基層治理文獻為對象，分析概括了國內基層治理的研究特征;[1]趙巖、孫濤對2005—2015年國內社區治理研究進行了知識圖譜分析;[2]唐紹洪、宋哲超對1998—2016年鄉村治理研究的知識圖譜與研究進路進行了分析。[3]上述文獻分別從不同的角度對有關基層治理的研究進行了分析、梳理、總結，但缺乏對基層治理研究從特征到內容的整體把握，且由于研究時間較早，上述文獻未能涵蓋近幾年基層治理研究迅速發展的新情況。因此，有必要結合基層治理研究的新動向來全面梳理國內基層治理研究的特征、發展脈絡、研究內容及研究前沿。基于此，本文以CNKI所收錄的CSSCI論文為對象，檢索主題為“基層治理”的論文，建立數據庫，運用Citespace軟件進行知識圖譜分析，力圖回答以下問題：基層治理領域的研究呈現出什么特點？基層治理領域的研究是如何發展的？研究主題主要分布在哪些方面？基層治理領域的研究前沿是什么？

一、數據來源和研究方法

（一）數據來源

本文以CNKI為文獻數據來源，采用高級檢索的方式將主題設為“基層治理“，期刊來源類別選為CSSCI進行檢索，共獲得1615篇文獻（2019年4月7日檢索），最早文獻為1999年，故本文所分析的文獻數據時間為1999—2019年，共計二十年。在此基礎上，通過閱讀文獻的摘要、關鍵詞以及部分文獻內容，剔除新聞資料、會議報道、講話稿等非學術文章，最終得到可用于科學分析的文獻1548篇。

（二）研究方法

對于CNKI文獻數據，Citespace軟件能夠對其所包含關鍵詞、作者、機構等信息進行分析，并產生可視化圖譜。本文主要利用Citespace軟件對上述信息進行分析，從而生成基層治理研究的核心作者、機構分布、關鍵詞時區分布、關鍵詞聚類以及關鍵詞突現等圖譜，通過圖譜分析探究國內基層治理研究的合作狀況、發展脈絡、主題分布及研究前沿，并以Excel軟件為輔助，展現出文獻和研究機構分布特征。

二、整體情況分析

（一）文獻年度分布

如圖1所示，從1548篇文獻的年度分布和增長情況來看，可以大致將我國基層治理研究分為三個階段：第一個階段是基層治理研究的初始階段，時間分布是1999—2007年。在這個階段，基層治理研究文獻數量較少，除2006年為6篇外，其余年份均低于5篇，反映出在初始階段學術界對基層治理研究的關注度不高，研究力量薄弱;第二個階段可以稱為探索階段，時間跨度是2008—2013年。這一階段的文獻數量相比上一階段有了較大幅度的增長，每年大約在50篇左右，發展態勢相對平穩，在該階段，基層治理問題開始得到學術界的關注和重視，研究力量有所增強;第三個階段是基層治理研究的激漲階段，這一階段從2014年至今。從圖1中可以看出，與2013年相比，2014年當年的文獻數量增長了幾乎近一倍，并在以后幾年中持續迅猛增長，直至2017年的324篇。雖然從圖1數據上看2018年趨于平穩，2019年甚至有所下降，但考慮到文獻錄入的滯后性及2019年統計數據不全面，仍可推測這兩年的文獻發表數量還應有較大增長幅度。

從總體上來看，國內關于基層治理的文獻數量一直處于增長態勢，這與我國持續關注基層發展、不斷加大對基層的投入力度有著直接關系。近幾年一系列有關基層治理的政策和戰略出臺必然會引起更多學者的關注，必將會使基層治理研究得到進一步發展，文獻的增長態勢也將會持續下去。

（二） 核心作者分析

運用Citespace軟件對核心作者群進行分析，選擇節點類型為作者，閥值設為top50，在可視化界面將節點標簽的Threshold設置為4（即文獻數大于等于4的作者），得到圖2核心作者群。從圖2中可以看出在基層治理領域中具有一定影響力的作者，不乏這一領域中的領軍人物。名字的大小代表了被分析文獻中包含作者文章的多少。發文量最多的幾位作者有周慶智（19篇）、李祖佩（12篇）、李增元（12篇）、盧福營（11篇）。周慶智提出考察基層政府治理及其現代化的三個層面：國家對社會的控制、政府的行政管理職能和經濟管理職能關系的變遷、基層社區的組織與功能演變，并認為實現基層政府治理現代化的轉型需要建構政府公共性、推動基層民主政治建設、加強基層社會自治建設、推動府際關系法治化、構建國家與社會關系的現代性。[4]李祖佩在對項目制基層實踐的考察中認為，基層精英群體日益固化的利益分配結構主導了整個項目的實施過程，造成了項目制基層實踐的困境，并認為克服項目制基層困境應從提升國家自主性著手，以重塑政府和基層社會的公共性為重點理順國家、基層政府組織和鄉村社會之間的關系。[5]李增元認為我國的農村治理在經歷了“宗族治理”“村莊行政化治理”“社隊制治理”“村莊集體化治理”之后，“社區化治理”成為當代農村治理發展的新方向。[6]為完善“社區化治理”，在國家層面要提供法律保障、創建多元治理的體制機制，在地方實踐層面要創新治理手段、推動治理信息化、優化社區服務、培育多元治理力量。[7]盧福營認為“農村基層社會治理創新的擴散主要受創新者的態度與權力、創新的內容與性質、創新擴散的方式與手段、創新擴散的環境與條件等因素影響。促進農村基層社會治理創新的擴散需要充分認識創新擴散的社會價值，合理建構創新擴散的運行機制，努力營造創新擴散的良好環境。”[8]從作者之間的合作關系來看，核心作者群有171個節點，但所有節點之間只有30條連線，說明作者之間的合作較少，大多還是“單兵作戰”狀態，沒有形成具有一定規模的研究團隊和較好的學術共享網絡。

（三）研究機構分布

將節點類型設置為機構，閥值設為top50，繪制出國內基層治理研究機構分布的可視化圖譜如圖3所示。可以看出，與作者之間的合作關系相對應，各個機構之間的聯系比較松散，缺乏明顯成形的合作網絡，僅有武漢地區的華中師范大學、華中科技大學、武漢大學等幾所高校存在著一定的合作關系。從研究機構的特征上看，它們多分布在高校政法、公共管理或社會學相關院系以及部分高校所設置的農村研究中心，這在一定程度上反映了國內基層治理研究的學科分布特點。經過對所得數據的整理，將同一機構的不同部門的文獻數量進行合并計算后得出各機構文獻數量，統計出文獻數量大于15篇的機構，如圖4所示，這一數據反映了各個機構對基層治理關注度的高低及在該領域影響力的大小。其中影響力最大的是華中師范大學，文獻數量為81篇，其后是華中科技大學（70篇）、中國社會科學院（54篇）、武漢大學（39篇）等研究機構。這些機構是國內基層治理研究的中堅力量。

（四）高被引文獻分析

由于文獻引用中存在著主題相近的特征，某一領域的高被引文獻能在一定程度上反映出該領域的知識基礎和源流。在表1中， 周雪光的《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》被引用571次，居于第一位。該文主要從國家權威體制與地方有效治理的銜接問題來解讀我國政治運行和地方治理中存在的困境、國家與地方的應對策略及所產生的影響，闡明了我國基層治理所處的制度環境和縱向的權力邏輯，并揭示出基層治理中存在一些問題的深層次原因。排在第二位和第三位的分別是黃宗智的《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》（被引357次）、賀雪峰與劉岳的《基層治理中的”不出事邏輯“》（被引285次），其分別就傳統基層治理中存在的介于國家和社會之間的“半正式”治理的機理、影響和稅費改革后農村基層治理所遵從的消極避事、唯穩定論的邏輯進行了論述。從發表時間上看，這些文獻集中在2010年前后，這說明基層治理領域的知識基礎主要產生于基層治理領域發展的第二個階段即探索階段，而隨后到來的第三階段——激漲階段則是得益于此階段的知識積累。高被引文獻的研究對象主要是社區、農村和社會組織，主題主要包括秩序、制度、基層動員和法治等方面，反映出其基礎性研究的特點。同時，“項目制”“群體性事件”等內容又體現了對基層治理實踐的關注。

三、研究主題

在Citespace軟件中，將時間切片設為1，節點類型選為關鍵詞，閥值設為top50，對所選文獻進行計量分析，分別生成時區圖、關鍵詞聚類圖、關鍵詞突現圖，可以看出國內基層治理研究領域的發展脈絡、研究內容及研究前沿。

（一）發展脈絡

如圖5所示，在關鍵詞所生成的時區圖中，不同時間產生的關鍵詞會分布在圖中不同的時間段內，由此可以反映出國內基層治理研究的發展脈絡。通過對該圖的分析及文獻的解讀可以發現，國內基層治理研究的發展階段與文獻數量增長階段具有內在的一致性。因此，這里繼續沿用文獻數量增長階段的劃分方法。

第一階段（1999—2007年），即基層治理研究的初始階段。由于這一階段文獻數量較少，僅有25篇，且主題分散，所以未能在時區圖中顯示出相關研究主題。從文獻上來看，主要研究內容涉及基層治理的相關概念、制度、結構、自治等基礎性研究以及如能人權威、農民負擔、婦女參政等體現時代背景的現實問題。

第二階段（2008—2013年），即探索階段的研究成果有了較大幅度的增長。這一時期的文獻有277篇，在全部文獻中比重為17.9%。相對而言，雖然這一階段的文獻在全部文獻中的比重不高，但卻有著較為重要的地位。在被引量排名前60的文獻中，這一階段的文獻量達到了35篇，占比58.3%。因此，與對高被引文獻的分析結果一致，再次證明了這一階段的研究成果在國內基層治理研究的知識基礎形成中具有重要作用。該階段的研究內容與前一階段相比已經有了較大的拓展，從治理領域來看，重點關注的是社會、農村、社區和城市基層，治理主題主要包括村民自治、基層政府、基層民主、基層黨建，學術界也開始關注治理中的結構及協同治理等問題。如向德平和申可君認為：“為了實現治理模式的重構，社區自治要實現三個轉變，即自治主體由單一向多元的轉變，自治手段由簡單向復合的轉變，自治目標由行政管理向民主自治的轉變。”[9]史云貴和屠火明認為，應在我國基層社會踐行合作治理模式，實現基層黨組織、基層社會自治組織、基層社會公眾等治理主體合作共治。[10]

第三個階段（2014年至今），基層治理研究的激漲階段。文獻數量達到1246篇，占文獻總數的80.5%。在該階段，基層治理研究的領域進一步擴展、主題進一步深化，且與國家政策和基層治理實踐更緊密地結合起來。研究的重點領域從社會、農村、社區和城市基層進一步擴大到民族地區、基層黨組織、社會組織和國家戰略。在治理方式方法上主要有協商、網格化治理、項目制，與此同時，治理能力、治理機制、治理創新以及法治化也成為被關注的重點。鄉村振興、精準扶貧、新時代等高頻共現關鍵詞反映了這一階段的研究有著較強的應用性及與時代緊密結合的特性。如黃建紅認為，實現鄉鎮治理理念、治理方式、治理路徑的現代化是在鄉村振興戰略實施的背景下破解鄉村治理困境、推動鄉村發展的有效途徑。[11]王雨磊從數字技術在精準扶貧中應用的角度認為，在數字的生產中，“數字技術的發包者、傳遞者、生產者和知情者的行動邏輯大相徑庭，他們各不相同的行動目標和激勵導致數字生產難以真正精準。”[12]

（二） 研究內容

大類I為基層治理的主體及對象研究，包括聚類#1“基層治理”、聚類#5“社區自治”和聚類#7“基層組織”。聚類#1“基層治理”的關鍵詞包括農戶、勞動者、權力”懸浮“、資源整合、國家能力等，涉及基層治理中農民需求、權力、資源等多個方面。如衛龍寶和張菲通過對1509戶農戶的調查認為，農戶對基層治理的滿意度主要受與其生產、生活相關的公共物品供給效率的影響;[13]張紅陽和朱力認為，國家進場失效、集體缺場和村民離場導致鄉村治理的無效，需要以通達型治理這一新的治理方式來解決這一問題;[14]陳浩天認為，“鄉政村治”與農戶需求造成農村資源論爭，而惠農政策以制度化方式的嵌入強化了農戶行為需求與基層行政架構設計的契合，要基于農戶需求進行政府治道變革來引導政府服務轉型。[15]聚類#5“社區自治”的關鍵詞有治理困境、城市基層治理、社區建設、社會治理、富人治村、街道體制改革等，主要包括城市和農村的社區治理、治理能力、治理模式和治理技術等方面的內容。聚類#7的關鍵詞有農村黨組織、區域化黨建、上訪、分利秩序、分類治理等。在眾多的基層組織中，農村基層黨組織因“作為農村事業發展的領導核心，其治理能力與水平直接影響農村政治生態的優劣”[16]而成為學術界最為關注的熱點，特別是在實施鄉村振興戰略的背景下，許多學者都圍繞農村黨組織推動鄉村振興戰略實施進行了研究。在此過程中，農村基層黨組織必須樹立先進治理理念、優化治理體系、提升治理能力、創新治理方法、營造治理環境，解決好基層治理結構協調性、治理主體融合性、治理體系法治化以及治理方式創新性等挑戰和困境。[17]

大類II為基層治理方式研究，由聚類#3“軟治理”和聚類#9“協同治理”構成。“軟治理”這一概念是由我國“農民的終結”所催生出來的，其所倡導的是“官治”與“自治”的結合，在協商民主的平臺上實現多中心治理。所謂的“軟”，在治理手段上體現為心理疏導、人文關懷等“柔性方式”。[18]在原有治理方式運用受阻和效率低下的情況下，“以社會文化價值共識的形塑能力、社會心理的干預疏導能力和社會合作共治的溝通協調能力為主要內容的軟治理應該成為基層政府治理能力重構的主要路徑”。[19]聚類#9主要探討了“協同治理”，關鍵詞主要分布在治理主體、理念和能力三個方面。基層協同治理的主體可以分為縱向和橫向兩個層面：縱向層面包含基層政府與省市級政府、中央政府，橫向層面則包括基層政府與市場、企業、社會組織等。[20]就理念層面而言，雖然鄉村社會協同治理理念具有歷史必然性，但基層治理中現行的體制吸納仍舊與協同治理是一種既相互促進又相互制約的雙重博弈關系。[21]就治理能力而言，我國目前的基層治理可歸納為政府主導的治理模式、弱合作治理模式和協同治理模式，但前兩種模式都在不同程度上偏離社會需求，唯有協同治理模式是實施鄉村振興戰略的可行路徑。[22]

大類III是基層治理價值取向研究，包括聚類#4“基層民主”和聚類#6“群眾路線”，體現了我國治理中發揚民主精神，以人民為中心的價值取向。兩者實質上都是“通過擴大群眾的政治參與來維護群眾根本利益的模式”。[23]基層民主的產生和發展得益于國家改革決策及制度提供的群眾參與空間，也與基層群眾權利意識的增強相關，被視為“是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑”。[24]從現有研究來看，在基層治理領域關于基層民主的研究主要集中在選舉、自治和協商民主。選舉能夠增強基層政府的合法性，但未必能夠提高其治理水平。[25]基層自治是基層民主的體現方式，但在治理實踐層面不能只強調這一個方面，還應根據具體情況發揮好行政的力量，“考慮行政與自治的均衡”。[26]基層協商民主實踐開辟了我國基層民主政治的新途徑，增強了黨和政府在基層治理中的合法性，[27]能夠吸收整合基層治理中不同主體的意見和要求，形成共識，提升治理效率和現代化水平。[28]因此，要通過制度落實、社會放權、治理優化等方式完善基層協商民主制度體系。[29]黨的群眾路線為基層善治提供了廣泛的社會基礎，[30]“如果鄉鎮領導干部在道德上更深地內嵌于當地人民群眾之中，那么其所在的鄉鎮政府通常就會提供更多的公共產品以及擁有更好的治理績效”。[31]但呂德文通過對贛南版上鎮20世紀90年代的計劃生育工作的分析認為，群眾路線是行政體系動員與群眾動員、“運動式”治理和科層制工作方法這兩組矛盾事物的有機結合體，[32]因此，只有把握好它們之間的平衡，才能貫徹落實好群眾路線。

大類IV是關于基層治理的改革創新，由聚類#0“治理創新”、聚類#2“農村綜合改革”、聚類#8“社會治理創新”構成。聚類#0主要強調從基層治理的整體來討論創新，現有的治理創新研究涉及兩個方面：一是創新實踐研究，如“楓橋經驗”[33]“桃園模式”[34]等;二是創新的理論探索，內容涉及黨建、技術、制度機制、理念及創新的擴展性等。聚類#2“農村綜合改革”的關鍵詞包含農村集體產權制度、農村、縣域治理、制度創新、村委監督委員會制度、權力調控等。如王敬堯和鄧正陽將首屆中國縣域治理高層論壇關于農村綜合改革的內容從現實困境、關鍵領域和改革路徑三個方面進行了歸納，并認為農村綜合改革的困境存在于人、物質、制度和生態四個層面，關鍵領域是農村集體產權改革、農業經營方式調整、農業支持保護制度、城鄉一體化體制機制、基層社會治理，而改革則要通過關系調試、制度建構和主體優化三條路徑來實現;[35]項繼權認為，“制度創新、激發活力”是當前農村綜合改革的核心和方向，并主張通過“產權改革、股份合作”重構農村集體經濟及產權制度，通過“村社分開、組織重建”創新農村基層治理體制。[36]聚類#8則主要是以社會治理為中心來討論創新的，關鍵詞包括農村社會治理、鄉鎮政府、自治、社會資本、鄉村振興戰略等。

（三）研究前沿

⒈精準扶貧。自2017年黨的十九大發出“堅決打贏脫貧攻堅戰”“動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧”[37]的號召以來，國家持續加大對扶貧領域的關注和支持力度。作為與精準扶貧密切聯系的基層治理研究對該領域給予了充分的關注。從圖7來看，“精準扶貧”關鍵詞爆發點的起始時間為2017年，與十九大發出號召的時間相吻合。通過對現有文獻分析發現，基層治理領域中關于精準扶貧的研究具有以下特點：一是明確的問題導向。基層治理領域中精準扶貧研究多是圍繞扶貧領域存在的問題而展開的，而這些問題往往又是集中在精準扶貧的“不精準”上。如雷望紅認為，精準扶貧在執行中存在著識別、幫扶、管理及考核不精準;[38]金江峰認為，扶貧實踐中的“行政俘獲、精英俘獲和貧困消解”導致了扶貧中的不精準。[39]二是國家的正式科層制邏輯與基層非正式的社會關系邏輯二元視角。如殷浩棟等認為，在精準扶貧中，基層政府同時遵從科層理性、價值型關系理性和工具型關系理性，不同理性的主導導致了實踐的變通執行;[40]王雨磊認為，扶貧技術失準的根本原因是國家的“幫窮”話語與基層在社群倫理規制下的“幫親”“幫弱”等產生了張力。[41]同時，學者們針對扶貧領域存在的問題給出了“精細化治理”[42]“預防型治理”[43]“新‘雙軌制”[44]等解決方案。

⒉基層黨建。“黨的根基在基層，一定要抓好基層黨建”。[45]對基層治理而言，黨的領導提供了治理權威，整合著治理的資源，在基層治理中發揮著核心作用。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，“把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘”[46]具有重要意義。從基層治理領域現有研究來看，基層黨建研究與基層實際進行了較好的結合，有著大量的個案研究。如吳錦良對舟山的"網格團隊+網格黨小組"模式研究[47];王海俠、孟慶國對分宜的“黨建+”模式研究[48];周慶智對深圳羅湖的“質量黨建”模式研究[49]等。一方面，反映了學者們關注實踐問題的務實精神;另一方面，反映出我國在基層黨建實踐方面積極地進行探索創新，從而形成了實踐與理論的交相輝映。就理論層面而言，基層黨建研究主要包括黨組織建設、黨組織與其他基層治理主體關系、黨建功能、治理方式和提升路徑等方面。基層黨組織是執政黨在基層的力量，引領和推動著基層治理，要“從組織凝聚力、政治領導力、模范帶動力、動員號召力四個維度”[50]不斷提升黨組織的戰斗力，壯大基層治理力量;強化基層黨建與基層治理的互動，“把區域內的各類企事業單位、社會團體和黨員組織起來，協調溝通區域內的各類社會單元”，[51]形成治理合力;加強服務型政黨建設，“統籌平衡基層黨組織的管理功能、密切聯系群眾功能、服務功能與基層治理功能”，[52]在基層治理中實行“黨組織主導的基層協商機制”，[53]發揮好黨建引領的倡導作用、整合作用和協調作用，[54]實現黨建引領下的基層善治。

四、結論與展望

從總體研究特點來看，基層治理研究在經歷了三個階段的發展之后，已經成為我國當前的研究熱點。可以預見，隨著我國鄉村振興戰略的進一步推進，將會持續推動基層治理研究的發展。就研究合作關系而言，學者們大多是“孤軍奮戰”，彼此缺乏合作，各個研究機構之間也沒有形成密切的合作網絡，目前，僅在武漢地區的華中師范大學、華中科技大學、武漢大學等幾所在基層治理研究領域中具有較高影響力的高校存在一定的合作關系。因此，可以認為，武漢在一定程度上成為了我國基層治理研究的中心;從文獻及研究機構的特點來看，基層治理研究大多分布在政法、公管和社會學等相關專業，缺乏其他學科的交叉研究;從本研究涉及文獻來看，現有研究主要運用了規范研究和案例實證研究，缺乏定量分析方法的應用;從研究內容來看，基層治理領域的研究主題主要分布在治理主體和對象、治理方式、治理價值取向以及治理改革創新等方面，其發展經歷了一個由淺入深、逐步拓展的過程。研究熱點隨著時代主題的變遷由基層民主、稅費改革和社會管理逐漸轉移到當前的精準扶貧和基層黨建。

隨著我國改革范圍的進一步擴大和基層治理實踐的不斷深化，基層治理領域的研究需要不斷推陳出新，為實踐探索提供更多的智力支持。總體來說，基層治理領域的研究需從以下幾個方面努力：一是適度推動作者及研究機構之間的合作。開辟更多渠道使該領域的學者能夠建立更多合作關系，實現優勢互補和協同效應，共同努力推動基層治理產生更多的優秀成果。二是推動基層治理的跨學科或交叉學科研究。充分利用心理學、經濟學等學科知識分析研究基層治理中長期存在的問題，為問題的解決提供新思路、新方法。三是拓展研究方法。定量研究作為一種重要的研究方法在社會科學中的應用越來越廣泛，在這一背景下，基層治理研究要跟上學術發展步伐，應用好這一研究工具。

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（責任編輯：劉? 鵬）