TOD模式下的城市發展策略研究*
——以成都市為例

文/中共成都市委黨校 李 毅

中共成都市委政策研究室 白 飛

0 引言

20世紀初，TOD模式于美國興起，是新城市主義的代表，21世紀初在日本得到全面發展。TOD（Transit Oriented Development）是以公共交通為導向的城市發展模式。1993年彼得·卡爾索普在《未來美國大都市：生態·社區·美國夢》中首次對TOD進行了系統性闡述，他認為TOD是土地高度混合使用的社區，以商業中心和公交站點為中心布局，400m為半徑，強調創造良好的步行環境[1]。

自2005年《為21世紀構筑一個嶄新的TOD理念》刊登后，我國開始進行TOD研究。近年來，成都、杭州、南京等地紛紛提出建設TOD[2]。2019年成都13個示范站點陸續落地，且不斷有新的TOD站點加入規劃建設。成都計劃2019年上半年開工5個TOD項目：陸肖站（高新區）、梓潼宮站（郫都區）、昌公堰站（天府新區）、行政學院站（龍泉驛區）、萬盛站（溫江區）；下半年計劃開工8個TOD項目：四川師大站（錦江區）、新津站（新津縣）、龍潭寺東站（成華區）、韋家碾站（金牛區）、雙鳳橋站（武侯區）、馬廠壩站（青羊區）、廖家灣站（新都區）、牧華路站（雙流區）。早在2017年，成都就提出打造50個TOD項目，并于2018年分4批次對外進行一體化設計招標。2018年5月30日，上海易居房地產研究院與西南交通大學（上海）TOD研究中心發布《軌道城市，上蓋經濟——中國城市軌道交通TOD發展研究報告》，引起國內外關注。2019年2月25日，電視紀錄片《中國城軌》在中央電視臺中文國際頻道CCTV-4首播，掀起全國軌道交通建設關于TOD的熱議。各地紛紛出臺政策，包括《關于推進南京市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》《青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法》《南寧市城市軌道交通綜合開發建設用地使用權作價出資管理暫行辦法》《東莞市軌道交通建設投融資管理辦法》等[3]。

作為新城市主義最具代表性的模式——TOD城市社區開發在國際上取得了豐碩成果，目前已被廣泛用于我國城市開發中，尤其是城市中尚未成片開發的地區。先期以較低價格征用規劃發展區用地，導入公共交通，形成開發地價的時間差，然后出售基礎設施完善的熟地，政府從土地升值的回報中回收公共交通的先期投入[4]。TOD模式在規劃居民區或商業區時，著重考慮公共交通的使用最大化。其中公共交通包括火車站、機場、地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線，然后將核心站點作為中心，以400～800m為半徑建立中心廣場或城市中心，實現集商業、文化、教育、居住等于一身的混合用途，使居民和雇員在不排斥機動車的同時方便選用公共交通、自行車、步行等多種出行方式[5]。城市重建地塊、填充地塊和新開發土地均可采用TOD方式，將土地使用與交通政策相融合，城市發展中產生的交通擁堵和用地不足矛盾迎刃而解[6]。TOD精髓是讓地鐵與樓盤共同營造出富有活力的開放空間，成熟的TOD項目本身就是功能齊全的微縮城市。

1 調查研究

1.1 數據收集

從支撐力、發展力、影響力、實現力4個維度對我國副省級城市TOD建設基礎、發展水平、社會影響、未來前景等方面進行比較分析。其中，支撐力指標采用中國城市軌道交通協會官方網站公布的全國城市軌道2018年統計數據，由于2017年末濟南市地鐵尚未開通，因此在分析時去掉；發展力指標采用《中國城市軌道交通TOD發展研究報告》中對城市軌道交通發展數量、發展質量和綜合情況3方面排序，按照排名順序自上而下，從高至低依此賦值，即排名越靠前獲得分值越高，從而將排名順序轉換為正向指標，研究報告中未統計廈門數據，數據分析時也去掉了廈門；影響力指標采用百度搜索引擎中關于TOD的信息和CNKI中有關TOD的文獻數量，檢索關鍵詞為標題含“TOD”的全部關鍵詞，且不含“TOD’S”的所有網站和文件，信息檢索時間為2019年6月16日；實現力采用城市平均房價進行評價，數據采用安居客網站的統計結果，信息采集時間為2019年6月16日（見表1）。

表1 副省級城市TOD評價指標

1.2 數據分析

對副省級城市TOD發展的8個評價指標進行排序，如表2所示。軌道長度排名前三的是廣州、南京、深圳，成都排名第四；地鐵線路長度排名前三的是廣州、深圳、武漢，成都排名第五；數量指數排名前三的是深圳、武漢、南京，成都排名第八；質量指數排名前三的是哈爾濱、廣州、西安，成都排名第五；綜合指數排名前三的是深圳、武漢、廣州，成都排名第六；百度網絡信息排名前三的是成都、杭州、廣州，成都排名第一；CNKI學術信息排名前三的是廣州、深圳、成都，成都排名第三；平均房價排名前三的是深圳、廣州、南京，成都排名第八。

TOD的發展離不開城市軌道交通建設，自2019年4月1日濟南開通地鐵以來，15個副省級城市均已具備正式運營的地鐵系統。從地鐵交通發展的數量和質量2個維度考察副省級城市TOD的支撐力，首先要對不同單位的指標數據進行標準化，數據標準化是將數據按比例縮放，使之落入特定區間，從而去除數據的單位限制，將其轉化為純數值，便于不同單位或量級的指標進行比較與加權。

根據地鐵交通發展的數量指數和質量指數2個維度，標準化后的數值落在矩形區間，以矩形中心點為標記，將矩形劃分為4個象限，順序依次為第一象限（質量高、數量多）、第二象限（質量低、數量多）、第三象限（質量低、數量低）、第四象限（質量高、數量低）。從分析結果看，深圳、廣州、武漢、西安位于第一象限，說明這4個城市目前地鐵交通發展的數量和質量較好，能對TOD模式形成良好支撐；位于第三象限的4個城市：沈陽、寧波、杭州、青島TOD發展的支撐力較弱；第二象限的大連、南京、長春雖然地鐵交通數量具有一定規模，但發展質量較弱，使TOD發展的支撐力弱化；哈爾濱和成都位于第四象限，雖然地鐵發展質量較好，但數量上的不足制約了TOD發展。四象限矩陣分析法并非代表每個城市的絕對優劣，而是以對象特征為依據，相對形成的分類。象限劃分的中心點是評價指標的中間值，任何城市的指標變化都影響矩陣劃分，無論個體優劣，所有分析對象都落入相應矩陣。

按照同樣方法，對副省級城市TOD發展力繪制四象限圖，通過分析研究，得出TOD模式的發展以軌道交通為基礎。近年來地鐵被各城市所重視，但軌道交通除地鐵外還包括輕軌、單軌、磁浮、市域快速軌道系統等，成都和武漢等地還出現空中懸掛式軌道交通。大連地鐵截至2017年底只有54.1km，加上有軌電車，其軌道交通達182.1km。TOD所推崇的以公共交通為導向的城市發展模式需將多種公共交通形式相融合，各地應結合自身實際情況規劃布局TOD。

近幾年TOD發展如雨后春筍，全國已有50多個城市建成或正在新建軌道交通，截至2019年1月，36個城市已開通地鐵并把TOD提上了城市發展規劃日程。新建軌道站點由于后發優勢，設計規劃合理，很好地結合了TOD規劃理念，很多地鐵站點直接與大型購物中心對接。但是，大多數TOD項目仍處于起步階段，TOD模式發展的硬件基礎存在不足，未形成400～800m半徑的生活圈，仍以軌道交通線路為依附，沿線布局商業、餐飲、寫字樓等，居住空間較少且多為老舊小區，新建住宅銷售價格明顯高于全市平均房價，醫療、教育等公共服務機構與老城核心區在資源配置上存在較大差距。

表2 副省級城市TOD評價指標排序

2 日本TOD開發案例

2.1 政府引導與市場主導相協調

1）政府引導 從法律上支持整體連片開發，營造政府支持TOD開發的重要環境；從規劃上配置開發容積率，以平衡TOD項目高容積率與區域總容積率；從審核上把關項目建設方案，促進TOD開發與街區空間形態最優匹配。

2）市場主導 TOD開發是自下而上由市場主體推動實施。項目初期謀劃、開發定位、土地盤整、交通銜接、設施配套、建筑設計、建設方案、開發時序、各方利益協調及爭取政府支持等都由主導企業或多家企業結成的聯合體發起和負責推進。

2.2 整體策劃與專業設計相結合

1）整體策劃 立足TOD項目所在區域，綜合考慮人流物流、空間資源、環境容量、城市形態、與周邊區域連通及對周邊區域的帶動等。通過空間策劃塑造城市形態，通過業態策劃確定開發定位，通過財務策劃促進收支平衡。

2）專業設計 將TOD輻射區域視為有機生命體，通盤考慮建筑物理及區域公共空間，打造多功能復合、多渠道貫通的站城集合體。宏觀層面著力滿足政府對于拉動區域發展、提升城市功能的需要；中觀層面著力解決建設投入合理化與產出效益最大化難題；微觀層面針對市民出行和生活便捷需要，提供便捷交通接駁和多樣消費場景。

2.3 前期建設與后續運營相統籌

1）前期建設 一般由開發企業（聯合體）籌建TOD開發專業化公司，各利益方按約定享受股比收益或獲得等值房產。這些專業化公司具有豐富的綜合開發經驗，精于項目投資收益測算，通過增加商業樓面和出售部分房產實現建設資金回籠。

2）后續運營 由開發企業（聯合體）籌建或委托專業化公司實施運營管理，各利益方按股比或協議享受運營收益。如由東日本旅客鐵路株式會社、JR東日本下屬23家企業共同組成東京車站城運營協議會，相關信息發布、活動策劃實施、整體環境營造等都由運營協議會負責。

2.4 商業價值與人本追求相融合

只有積極參與城市公共空間營造，將自身開發利益融入城市整體價值，充分滿足市民人性化需求，才能獲得持續客流，帶動產業和商業發展。一方面，TOD項目積極打造“樓水綠路游商”滲透融合的城市形態和生活場景，促進高密度商業空間與大尺度公共空間的和諧共生。另一方面，所有商業和住宅都沒有圍墻，建筑物周邊盡可能種植樹木和花草，既提高街區綠化率，又增強城市空間通透性及可達性，市民在住宅、車站、商業之間步行穿越便捷。

3 結語

2018年9月11日，成都召開TOD綜合開發工作專題會，深刻認識TOD綜合開發的重大戰略意義，借鑒國內外先進經驗，因地制宜、開拓創新、高標準、高水平推進相關工作。

TOD模式是軌道交通時代城市發展的思想解放運動，是城市開發理念更新與城市運營方式的重構。實施TOD開發是成都加快建設全新理念城市、增強區域引領輻射帶動力的重大舉措。結合國內外TOD發展經驗和成都實際提出以下建議。

1）切實加強TOD頂層設計 將TOD開發納入城市重大發展戰略，編制成都TOD戰略規劃，作為全市TOD開發的綱領性文件，指導未來20～30年TOD開發工作。

2）制定TOD開發的關鍵政策 ①制定TOD開發的土地供給政策 鎖定TOD規劃用地，創新TOD供地方式，明晰地下空間權屬；②優化TOD規劃調控政策 制定TOD規劃建設導則，從規劃上促進TOD開發與重要交通線網、站點的無縫銜接。

3）保障TOD專項規劃優先 建立TOD容積率調配機制，預留TOD開發彈性空間，全方位打造TOD專業力量。

4）加快推進先行先試工作 加快推進試點示范項目，在能級差異維度方面堅持各級兼顧，在能級提升維度方面堅持新舊兼顧，在實施主體維度方面堅持公私兼顧。