地方人大對監察委開展監督的路徑探析

王志華

2018年3月頒布的憲法修正案和監察法，正式賦予監察委員會（以下簡稱監委）憲法地位，明確人大對監察機關的監督權。目前，各地人大已相繼成立了相關工作機構。人大對監察機關的監督權如何有效落地，是當前亟需研究和推進的一項重要工作。本期《人大論壇》，我們選取兩篇浙江省人大工作研究會年度交流論文，從監督的方式和路徑角度對這一問題進行探討。

人大監督監委是國家政治體制改革的重大部署，也是人大監督工作的新領域。明確了監督權，后續重點是如何跟進監督，即“如何監督”，這是現階段強化人大監督的重大命題。

路徑設計——以監察法第53條“四大方式”為主流

監察法第53條規定了人大監督監委的“四大方式”，即聽取和審議專項工作報告、執法檢查、詢問和質詢。相對監督法的“七大方式”，監察法的規定相對較少，主要慮及了對監委監督的階段性及特殊性。現階段之監督，應主要圍繞“四大方式”的發揮，按照分段、分步監督總體思路，循序漸進予以推進。

常規方式——聽取和審議專項工作報告。各級人大常委會聽取和審議本級監委的專項工作報告，是監察法第53條規定的首要監督方式。聽取和審議專項工作報告，在監督實踐中運用最廣泛。目前，對監委的監督工作剛剛起步，適時安排聽取和審議專項工作報告，發揮人大職能，支持推進監察工作有效開展，符合監督工作實際，建議作為現階段常規、常態化監督方式，每年安排1個左右的項目開展。2018年7月，浙江省人大常委會已率先出臺了聽取和審議監委工作報告試行辦法，從監督選題、程序等方面作了較為詳細的規定。專項工作報告選題，應圍繞當前監委工作重點、監察工作普遍性和典型性問題、社會關注熱點問題，確保題目選準、選好。注重審議質量，重視并做好前期調研及溝通對接，提準問題和建議。增強審議意見的“含金量”，突出審議意見各項落實措施的具體化和可操作性，加強對審議意見落實情況的再監督，必要時可專門對審議意見落實情況組織跟蹤監督。需要注意的是，監委報告工作僅向常委會報告，不能作為人代會的議題。

跟進方式——開展執法檢查。執法檢查，被譽為“法律巡視”的監督利劍，也是監察法第53條規定的另一重要方式。人大對監察工作開展執法檢查，是監督的一種“深化和跟進”，宜在監督工作全面鋪開后，聚焦貫徹實施監察法和相關法律法規情況。時間上，可同聽取和審議專項工作報告分別開展，也可以結合一并開展。執法檢查的重點，主要圍繞監察工作方面法律實施情況，聚焦普遍性、典型性和熱點、難點問題，把重點放到推動解決問題上，突出執法檢查緊扣法律法規查找分析問題功能，更注重解決問題。建議根據當前監察工作重點及人大監督實際，認真抓好立項選題、組織實施、監察報告、會議審議和落實整改等環節，側重了解法律實施情況和存在問題，找準切口、集中用力，督促各國家機關嚴格依照憲法、監察法規定履職，推動監委各項中心任務落實和社會關切問題的解決，進一步提升監督精準性和有效性。

補充方式——運用詢問和質詢。根據監察法第53條規定，人大可以對監委工作開展詢問和質詢。經過多年探索，專題詢問方式已較為常見，已成為人大開展監督的“常規武器”，2018年7月，全國人大常委會也開展了本屆首次專題詢問。專題詢問，主要是針對某一方面問題，提出針對性的詢問，由部門負責人到會聽取意見，回答詢問。近年來，省人大層面也分別就食品安全、社會養老服務以及司法機關公正司法依法履職情況分別組織過專題詢問，效果較好。內容上，可先在審議專項工作報告、執法檢查報告時，以聯組會議的方式開展專題詢問，如有必要，也可專門就某一社會關注的熱點問題開展專題詢問。考慮到監察工作的特殊性，對詢問程序、事先溝通、公開程度等要作充分的考慮。質詢，一般是就某一特定問題提出質問并要求立即答復的監督方式，是目前4種監督方式中，針對性和剛性最強的。考慮到監委政治機關的特性，對質詢的運用要更為慎重，除確有特殊需要并向黨委做好請示匯報外，一般不輕易動用。要嚴格限定、規范質詢的內容范圍、程序規范等，做好事先溝通協調，確保取得預期效果。

著眼于人大監督職權的綜合性，在依照監察法第53條規定的“四大方式”推進的同時，還可結合人大其他職權或職能，為這些法定監督方式順利開展提供支持，實現有效監督和精準監督。比如，就監察工作組織專項調研、就某一重大問題作出決議決定、定期要求報送文件和信息、轉辦涉及監察工作的來信來訪、請監委領導列席常委會和參加其他重大活動等。這些方式，都可以作為第53條中“四大方式”的補充，并著眼于一段時期的工作重點及要求，協同開展，形成整體合力。

創新發展——著眼于監督未來的路徑探索

浙江是國家監察體制改革的“排頭兵”，人大監督作為助推和保障監察體制改革的重要抓手，有“先行先試”的基礎和有利條件。而這種“方法創新”，也并非對監察法的逾越，而是法定框架內結合監察監督特點就具體工作手段的創新，是一種完善與發展，在一定意義上是人大監督監委工作發展的未來方向。

——加強與司法監督的統籌結合

司法監督，是人大監督的傳統內容，也是“拳頭產品”，浙江人大這幾年也積累了相當豐富的經驗。人大同時肩負司法監督、監察監督之職責，可以綜合研判并妥善把握兩項監督的結合點，實現統籌化推進。監察法第4條第二款規定，監察機關應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。從實踐中看，監察機關與司法機關在辦案的流程上有很大程度上的延續性、連貫性。人大監督，可以重視并發揮人大作為監督主體獨有的統籌協調等功能，充分考慮幾方共同性，做好工作層面對接，推動形成監委調查、檢察院起訴、法院審判分工配合，制衡有序的工作機制。通過人大監督發揮協調推進作用，達到督促支持監察機關和司法機關既協同配合，又相互制衡，確保依法公正辦理各類公職人員監察案件，實現法律效果與社會效果相統一的目的。

——開展滿意度測評

滿意度測評是近年來地方各級人大在監督工作中運用較多，是一種直觀、剛性化評價被監督對象的工作實效的具體方式。隨著監督工作的不斷深化，對監察工作的監督也可積極探索。比如，就某一方面工作落實開展情況、人大審議意見執行等內容，在常委會層面開展滿意度測評。將滿意度測評結果結合審議意見一并交監委研究處理，督促推進相關工作的改進完善，既增強監督剛性，又不對監察機關依法獨立行使監察權造成影響。

——推進規范性文件備案審查

加強規范性文件備案審查，是人大工作未來發展的又一“增長點”。監委涉及監察工作的規范性文件，從理論上應屬人大備案審查的范疇。如條件成熟，可以逐步推進這項工作。要考慮監察機關的政治機關屬性，審慎研究并明確列入審查的文件范圍、審查內容以及處理程序等，既確保涉及監察工作的規范性文件合憲合法，又不逾越人大審查的正常“邊界”。

——建立重大事項報告制度

結合開展司法監督工作經驗，可逐步探索建立監委向人大重大事項報告制度。對一些重大信息、重要文件資料、社會關注的案件以及重大責任追究等情況，通過一定方式向人大報告。針對報告情況，人大可以視情聽取專項工作報告，提出意見建議（考慮到監察案件的保密性，涉及案件的報告原則上以事后報告為主），或在當年審議專項工作報告、執法檢查等監督工作中適時作出回應。此外，應根據實踐需求及時啟動對涉及人大代表采取監察留置措施是否要經同級人大常委會許可問題的研究，適時開展工作。