央地收入再劃分：讓利地方

劉琳

央地收入劃分改革又向前推進(jìn)了一步。近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（下稱《方案》）的通知，提出要保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定，建立更加均衡合理的分擔(dān)機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系，為減稅降費(fèi)政策落實(shí)創(chuàng)造條件，確保讓企業(yè)和人民群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

今年我國(guó)實(shí)施規(guī)模超2萬(wàn)億元的減稅降費(fèi)，據(jù)相關(guān)專家測(cè)算分析，在這2萬(wàn)億元中，中央財(cái)政大概承擔(dān)8000億元，地方財(cái)政承擔(dān)12000億元。因此地方政府對(duì)減稅降費(fèi)的支持，是政策能否落地的關(guān)鍵。

減稅降費(fèi)為企業(yè)、個(gè)人減負(fù)，卻不可避免地讓地方財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，地方財(cái)政收支迎來了更大壓力，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)。

在這種背景下，切實(shí)減輕地方財(cái)政壓力，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能，為減稅降費(fèi)的可持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)造條件，成為重要的財(cái)政政策考量。

消費(fèi)稅穩(wěn)步下劃地方

調(diào)整央地收入劃分，稅收歸屬是焦點(diǎn)。本次改革涉及到兩個(gè)稅種的稅收收入劃分。

9.02% 2019年1至9月，消費(fèi)稅占全國(guó)稅收收入的9.02%，收入規(guī)模僅次于增值稅、企業(yè)所得稅。

首先是增值稅。增值稅在我國(guó)是第一大稅種，從2016年5月1日起，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開“營(yíng)改增”，原屬地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅走下歷史舞臺(tái)。根據(jù)2016年發(fā)布的《全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，增值稅的央地劃分比例定為五五分成，并設(shè)置2至3年的過渡期。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌認(rèn)為，繼續(xù)保持增值稅收入劃分五五分成比例不變，顯然將穩(wěn)定地方政府的預(yù)期。減稅降費(fèi)是為了激發(fā)企業(yè)活力，繼續(xù)保持五五分成，一方面是對(duì)地方政府收入給一個(gè)直接的可持續(xù)保障，另—方面也可以讓地方政府有更大的動(dòng)力來為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境，培育和拓展稅源。

根據(jù)《方案》，除了“保持”，還有更有利于地方政府改善收支平衡的政策變化。《方案》提出，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2019年1至9月，消費(fèi)稅占全國(guó)稅收收入的9.02%，收入規(guī)模僅次于增值稅、企業(yè)所得稅。

“這里有兩個(gè)詞非常重要，一個(gè)是后移，一個(gè)是下劃。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員白景明說。

據(jù)介紹，過去，我國(guó)消費(fèi)稅的征收主要在出廠環(huán)節(jié)，這意味著一件商品在市場(chǎng)終端出售后，只有商品生產(chǎn)企業(yè)所在地的政府，才是這筆消費(fèi)稅的受益者。這相當(dāng)于是鼓勵(lì)地方政府爭(zhēng)取企業(yè)在本地開廠，體現(xiàn)了過去很長(zhǎng)一段時(shí)間招商引資作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主線條的時(shí)代特色。而把消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，從出廠環(huán)節(jié)移至零售環(huán)節(jié)，則意味著商品在哪里賣出去，哪里的地方政府將會(huì)獲得這筆消費(fèi)稅。

新時(shí)代證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家潘向東表示，這一改變，是在鼓勵(lì)地方政府?dāng)U大消費(fèi)稅稅基，也就是提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏剑瑥亩M(jìn)一步提高消費(fèi)稅總額，拓展地方收入來源。

“下劃”對(duì)于改善地方政府財(cái)政收入不足這一局面的作用則更為直接。《方案》提出，改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。

“下劃之后，地方政府對(duì)消費(fèi)稅的主觀能動(dòng)性會(huì)更強(qiáng)，也會(huì)對(duì)提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏健⑾M(fèi)水平起到帶動(dòng)作用，形成一個(gè)良性循環(huán)。”張斌說。

根據(jù)《方案》，消費(fèi)稅將先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。試點(diǎn)初期，對(duì)于地方征收能力也是一個(gè)挑戰(zhàn)。消費(fèi)稅在生產(chǎn)端增收難度相對(duì)較低，而批發(fā)尤其是零售環(huán)節(jié)，征收主體廣泛而分散，征收難度明顯提高。

消費(fèi)稅將先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。

潘向東認(rèn)為，消費(fèi)稅的重頭行業(yè)煙草和石油石化行業(yè)，此次并未涉及，因此短期影響有限。不過，在經(jīng)過—段時(shí)間的試點(diǎn)期政策磨合后，未來消費(fèi)稅改革的大趨勢(shì)是向更為主流的行業(yè)拓展。“這為未來消費(fèi)稅改革的進(jìn)一步推進(jìn)指明了方向，長(zhǎng)期影響不可忽視。”潘向東說。

調(diào)整留抵退稅分擔(dān)機(jī)制

《方案》不僅為中央與地方收入劃分改革指出了方向，還凋節(jié)了地方與地方之間的稅收關(guān)系。

為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，《方案》提出，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)。

所謂增值稅留抵稅額，就是一段時(shí)間內(nèi)，企業(yè)的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額大于銷項(xiàng)稅額。從理論上講，企業(yè)可以通過增值稅抵扣發(fā)票，將進(jìn)項(xiàng)環(huán)節(jié)的稅負(fù)在銷項(xiàng)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移出去，并不真正承擔(dān)增值稅稅負(fù)。但在現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)由于集中投資等各種因素，所產(chǎn)生的進(jìn)項(xiàng)稅額來不及通過銷項(xiàng)稅額轉(zhuǎn)移出去，這時(shí)就出現(xiàn)了所謂的留抵稅款。

在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)地方政府的收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重都相對(duì)較低。

2019年3月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署發(fā)布《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》，規(guī)定自2019年4月1日起，我國(guó)試行增值稅期末留抵稅額退稅制度。

在過去幾個(gè)月的政策執(zhí)行中，增值稅留抵退稅額的50%由企業(yè)所在地負(fù)擔(dān)。有很多企業(yè)所在地在一個(gè)城市，但其分支機(jī)構(gòu)在其他城市，繳納增值稅時(shí)，分支機(jī)構(gòu)的稅收上繳當(dāng)?shù)卣硕悇t由企業(yè)所在地的地方財(cái)政來支付。

張斌認(rèn)為，這項(xiàng)政策對(duì)于企業(yè)是一項(xiàng)重要的減負(fù)舉措，能明顯改善企業(yè)的現(xiàn)金流情況，不過對(duì)于留抵退稅較大的地區(qū)，其地方政府的財(cái)政壓力可想而知。尤其是部分經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力大、財(cái)政收支緊張的地區(qū)，留抵退稅壓力更大。

而增值稅的“收”與“退”不匹配，也給地方政府之間帶來不平衡。比如有的地方或是因?yàn)橘Y源、發(fā)展水平限制，或是因?yàn)樽陨懋a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定位，以發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)為主，企業(yè)的生產(chǎn)、營(yíng)銷等鏈條大多設(shè)在其他城市，這些環(huán)節(jié)的增值稅在其他城市征繳，退稅卻由總部所在地承擔(dān)。此次改革在很大程度上解決了這一問題，合理調(diào)整優(yōu)化地方間的分擔(dān)辦法，建立更加均衡的留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，對(duì)于財(cái)政緊張地區(qū)可謂“送來及時(shí)雨”。

增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能

多位接受記者采訪的專家表示，本次改革在央地收入劃分改革的征程中只是一個(gè)開始，在減稅降費(fèi)和經(jīng)濟(jì)下行壓力下，這一改革方向有著重要意義。

在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)地方政府的收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重都相對(duì)較低，也因此出現(xiàn)央地之間支出責(zé)任和事權(quán)不匹配的問題。過度依賴土地財(cái)政、地方政府債務(wù)累積等問題也相繼出現(xiàn)。隨著《方案》的落地實(shí)施，釋放出更明確的信號(hào)：增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能，從而為減稅降費(fèi)的可持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)造條件。

潘向東認(rèn)為，《方案》提出“增強(qiáng)地方應(yīng)對(duì)更大規(guī)模減稅降費(fèi)的能力”，這可能將成為未來財(cái)稅改革重要方向。他表示，經(jīng)濟(jì)下行壓力的來源有結(jié)構(gòu)性和周期性兩方面因素，從解決結(jié)構(gòu)性問題人手來穩(wěn)增長(zhǎng)，雖然起效慢，但卻是穩(wěn)增長(zhǎng)的根本方式，相反，從解決周期性問題人手來穩(wěn)增長(zhǎng)，雖然起效快，但是只能熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。而減稅則可以同時(shí)解決結(jié)構(gòu)性問題和周期性問題。

在張斌看來，未來很長(zhǎng)一段時(shí)間，減稅可能都將與擴(kuò)大地方級(jí)收入比重配套而行，二者是一體兩面。“正如《方案》所提及，實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)是應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的關(guān)鍵之舉，而調(diào)整中央與地方收入劃分改革是落實(shí)減稅降費(fèi)政策的重要保障。”

也有專家表示，擴(kuò)大地方級(jí)收入比重，未來的主要改革方向是建立和完善地方稅種體系。適時(shí)調(diào)整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，將部分條件成熟的中央稅種作為地方收入，都將成為地方提升更大規(guī)模減稅降費(fèi)能力的政策選項(xiàng)。

“這也進(jìn)一步彰顯了中央推進(jìn)更大規(guī)模減稅降費(fèi)的堅(jiān)定決心，凝聚起市場(chǎng)信心和正向預(yù)期。”相關(guān)專家對(duì)此評(píng)論道。