用地政策扶貧：貢獻討論和前景展望

文／吳國寶

政策扶貧通過制定優惠政策，為貧困地區減輕負擔、增加可用資源、改善投資環境和發展條件進而提高其相對競爭力和減輕貧困，是20世紀80年代初以來我國扶貧戰略的重要形式和內容。

長期以來，通過財政、稅收、金融、土地、人才等方面的優惠政策，作為十分重要的扶貧政策工具，為貧困地區輸送了大量的機會。這些優惠政策的影響雖然尚缺乏嚴格的評估，但它們對促進貧困地區的發展、縮小其與非貧困地區的差距起了重要的作用。

用地政策扶貧

土地政策是中國政府用于扶貧的重要政策工具。在“八七”扶貧攻堅計劃期間，就通過允許貧困地區土地有償租用、轉讓使用權等方式，支持加快荒地、荒山、荒坡、荒灘、荒水的開發利用；《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，要求新增建設用地指標要優先滿足貧困地區易地扶貧搬遷建房需求，土地整治項目安排向有條件的重點縣傾斜。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，要求整合土地整治等資金，支持易地扶貧移民安置區配套公共設施建設和遷出區生態修復；利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷；新增建設用地計劃指標優先保障扶貧開發用地需要；中央和省級在安排土地整治工程和項目、分配下達高標準基本農田建設計劃和補助資金，要向貧困地區傾斜；在有條件的貧困地區，優先安排國土資源管理制度改革試點等。

2018年國辦發布的《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，進一步規范和明確了土地增減掛結余指標跨省調劑支持脫貧攻堅的政策。

用地政策對扶貧的貢獻

增加脫貧攻堅可用資金。以“跨省域補充耕地國家統籌”和“城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑”為重點的用地扶貧政策，對中國最直接的貢獻是增加了脫貧攻堅可用的資金。據統計，到2018年6月底，全國增減掛結余指標省域范圍內流轉累計收益800億元；2018年跨省結余指標調劑計劃，京、津、滬等8省調劑資金640億用于支持貧困地區。僅8省市跨省調劑資金，就相當于今年中央財政扶貧資金的60%，跨省調劑資金增加了脫貧攻堅可用資金，有力地支持了全國脫貧攻堅的進程。

支持了易地扶貧搬遷計劃的有效實施。用地指標跨省調劑所獲得的收益相當部分用于補充和支持易地扶貧搬遷，跨省調劑增加的資金，有力地支持搬遷地區的經濟社會發展，也促進了遷出地土地的整治和合理開發，支持了全國易地扶貧搬遷計劃的實施。

促進貧困地區的發展和脫貧致富。土地結余指標跨省調劑，會促進貧困地區土地資源的開發和保護，在一定程度上起到支持貧困地區通過更合理的發展實現脫貧致富的作用。

拓展了東西扶貧協作的內涵和形式。用地指標跨省調劑，主要是在東部經濟發達地區和西部貧困地區之間進行。這成為了東西扶貧協作的一種嶄新形式，也豐富和發展了東西扶貧協作的內涵。

擴展了貧困地區和貧困人口分享國家改革與發展成果的邊界和形式。長期以來，我國貧困地區和貧困人口主要通過就業、農產品銷售和國家的扶貧開發項目，分享工業化、城鎮化的收益。用地結余指標跨省調劑，現在成為了貧困地區和貧困人口分享國家改革與發展成果的一種新的形式，同時也擴展了他們分享發展成果的邊界。

用地政策扶貧前景展望

以跨省域補充耕地國家統籌和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑為重點的用地扶貧政策，其前提和基礎是區域間土地資源數量與結構、社會經濟發展對土地需求、土地利用結構等方面存在不匹配。只要區域間土地資源供求不平衡的情況存在，就必然會出現這樣或那樣形式的土地資源利用的跨區域流動。無非是在不允許用地結余指標跨區域流動時，會通過資本流動的形式來實現平衡。相對來說，以資本流動實現的平衡，通常會以犧牲效率為代價。由此可見，只要嚴格按照耕地占補平衡和耕地數量、質量、生態“三位一體”保護要求，用地結余指標跨區域調劑這樣的用地政策扶貧在今后一個時期就會繼續存在。

需要關注的是如何通過有效的監督和措施，保證耕地的質量不下降，保證增加的資金能真正用于貧困地區的發展。