我國PPP模式應(yīng)用的問題及對策研究

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 北京 100081)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容，改革開放以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在質(zhì)和量方面都取得了巨大成就。在目前我國經(jīng)濟新常態(tài)，地方政府的債務(wù)規(guī)模較高的情況下，依靠政府財政資金投入和平臺融資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的單一融資模式暴露出越來越多的問題，尋找新的投融資模式是非常有必要的。2013年起，財政部開始大力推廣政府部門和私人部門合作，這被解讀為中央政府推動新一輪基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)新性融資與管理模式，由此在全社會掀起了一股PPP熱潮。在未來PPP模式被廣泛運用的背景下，有必要對PPP進行較為全面的分析研究，為推廣PPP在我國的應(yīng)用提出實際的政策建議。

一、PPP模式概述

(一)PPP模式的定義與內(nèi)涵

PPP(Public-Private Partnership)譯為公私合營，但經(jīng)過幾十年的發(fā)展，至今學(xué)界還沒有統(tǒng)一認可的定義，在本文中PPP定義為：政府和私人部門為提供公共物品和服務(wù)，通過契約關(guān)系建立起來的利益共享，風(fēng)險共擔(dān)的長期合作伙伴關(guān)系，是為了實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和社會福利的最大化。PPP模式有四個特征：合作伙伴、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP最早產(chǎn)生于20世紀70年代末80年代初的英國，是在英國經(jīng)濟衰退，財政壓力越大越大的情況下提出的。在我國，1984年的深圳沙角B電廠項目意味著PPP模式在中國落地，為中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式提供了一條新的思路。

(二)PPP融資模式的基本類型

PPP作為一種融資模式，主要包括購買服務(wù)、特許經(jīng)營、和私有化三類。每種類型下私人部門的參與度和承擔(dān)的責(zé)任是不同的。按照私人部門參與程度由低到高排序，中國PPP的主要模式如表1所示。

表1 中國PPP的主要模式

(三)PPP模式的優(yōu)勢與風(fēng)險

PPP模式的應(yīng)用首先可以減輕政府壓力，同時政府部門從傳統(tǒng)模式中基礎(chǔ)設(shè)施的主導(dǎo)者變?yōu)閰⑴c者、監(jiān)督者，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。另外，對作為經(jīng)濟理性人的私人部門來說，追求利潤是其目標，因此必定控制成本，提高效率。而政府部門把精力放在質(zhì)量和安全監(jiān)督上，從而提高公共服務(wù)質(zhì)量。

PPP項目投融資決策成功不得不考慮到可能遇到的風(fēng)險，因此設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)方式也顯得十分重要。PPP項目的風(fēng)險主要有政治、金融、法律方面的體制風(fēng)險，建造運營期間的風(fēng)險以及不可抗力風(fēng)險。風(fēng)險承擔(dān)中，應(yīng)由比較能應(yīng)對風(fēng)險和具有控制力的一方承擔(dān)，而盡可能減小對方可能承受的風(fēng)險，保證良好的合作伙伴關(guān)系。

二、PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀分析

(一)項目覆蓋范圍：以交通設(shè)施為主

我國采用PPP模式的項目涵蓋范圍非常廣泛，但以交通、水務(wù)、市政等領(lǐng)域為主，其中交通行業(yè)的單個投資體量最大。“在市政領(lǐng)域中，垃圾焚燒發(fā)電、城市地下綜合管廊、垃圾處理等項目為主。水務(wù)領(lǐng)域中，主要集中在污水處理、河道整治、供水引水等項目。交通領(lǐng)域中，項目主要集中在城市軌道和公路。”①

在英國，其PPP模式發(fā)展較為成熟，PPP項目主要分布在醫(yī)療、教育、交通等方面，項目數(shù)量分布如圖1所示。

圖1 英國PPP項目數(shù)量分布

數(shù)據(jù)來源：財政部財政科學(xué)研究所王朝才：《2014年財政經(jīng)濟形式與財政改革PPT課件》。

(二)地區(qū)分布情況：省際分布不均

在PPP模式開始應(yīng)用之初，有些城市已經(jīng)采取PPP模式，其中哈爾濱和洛陽兩座城市作為部級試點城市，通過多個優(yōu)質(zhì)項目踐行PPP。從我國PPP項目分布來看，各省也存在分布不均的情況，山東省數(shù)量最多，有38個，約占10%。但多數(shù)項目的投資規(guī)模低于10億元，其項目分布領(lǐng)域與我國總體情況相似。另外，云南、河南、湖北等省份的項目也較多。但像江蘇、廣東和山西等多數(shù)省份，一般情況下入選項目數(shù)量基本在個位數(shù)。

(三)中國式PPP的熱潮與低簽約率并存

考慮到我國的經(jīng)濟和財政現(xiàn)狀以及PPP模式在融資、建設(shè)方面的優(yōu)勢，PPP已經(jīng)逐漸成為各地方政府首先考慮的“香餑餑”。隨著PPP模式越來越受追捧，項目越來越多，卻出現(xiàn)了項目多但簽約率低的情況。主要原因：一是很多PPP項目本身具有的公益性使其營利性本身并不高，因此對具有理性人思想的社會資本的吸引力不足；二是地方政府對PPP項目的控制不足，容易突破規(guī)定的10%的財政預(yù)算紅線而產(chǎn)生問題；三是我國目前相關(guān)的體制和PPP政策的制定和落實不到位，很容易與現(xiàn)行的政策法規(guī)產(chǎn)生矛盾；四是在之前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者中，政府的主導(dǎo)地位使其觀念很難轉(zhuǎn)變，因此持觀望態(tài)度。

(四)PPP模式的合作對象：復(fù)雜的社會資本

社會資本是指政府財政資金之外的所有合法的資本主體，國有和民營企業(yè)的資金，以及居民個人的存款等都是有效組成部分，也發(fā)揮著不同的作用。在西方國家，國有企業(yè)的作用比較弱，基本忽略，所以社會資本常常可以等同于私人資本。在中國，情況有較大差異：國有企業(yè)和私人企業(yè)的實際經(jīng)濟控制力懸殊，政府在與社會資本合作時，離不開國有企業(yè)的參與。另外，私人企業(yè)是在我國市場化轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的，在參與合作時，其政策反應(yīng)可能是復(fù)雜的，產(chǎn)生一些前期不可預(yù)測的問題。國有企業(yè)和私人企業(yè)的合作參與有利于混合所有制改革。因此在中國國情下，PPP模式合作的社會資本是復(fù)雜的。

三、我國PPP模式發(fā)展存在的主要問題

(一)缺乏對PPP模式的完善研究

我國從20世紀90年代應(yīng)用PPP模式至今有20多年的歷史，但對PPP模式的研究仍然處于探索階段。理論方面的研究很少，實踐應(yīng)用方面也不多，且規(guī)模也比較小，雖然我國現(xiàn)在頒布了很多政策措施促進PPP模式的發(fā)展，但是其應(yīng)用還是主要集中在個別行業(yè)和局部地區(qū)，成功應(yīng)用并可以借鑒的項目更是鳳毛麟角。

(二)契約精神薄弱、市場理念不足

PPP項目實質(zhì)是在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入了市場機制，促進政府部門以及私人部門之間的合作，因此PPP模式的正常運行需要雙方具備足夠的市場理念。政府部門和私人部門相互協(xié)商簽訂合同，明確在項目建設(shè)中各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；雙方部門按照合同辦事，確保項目順利完成。

PPP項目從一開始就通過各種合約進行約束，在整個項目的建設(shè)運營中，注重契約精神才能比較好地完成項目。在我國地方債務(wù)壓力較大的情況下，部分地區(qū)存在項目完成后不能按照合約的規(guī)定履行承諾的情況。

(三)法律法規(guī)不完善

在私人部門和政府部門之間，政府部門由于其性質(zhì)地位而掌握著較大的行政權(quán)力，因此相對于私人部門處于優(yōu)勢地位，在這種情況下，如果沒有法律法規(guī)對雙方進行較為完善的約束，也許會有發(fā)生矛盾的隱患。另外，大部分采取PPP模式建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施屬于準經(jīng)營性和準公共性產(chǎn)品，由于其性質(zhì)的特殊性，更需要通過法律法規(guī)對項目的立項、招投標、建設(shè)、運營、定價以及爭議問題進行較為全面和系統(tǒng)的規(guī)定。

目前我國還沒有出臺一部專門關(guān)于PPP模式的法律法規(guī)，同時在法律與政策法規(guī)之間的一致性、中央與地方政策法規(guī)的一致性問題上有存在矛盾的現(xiàn)象。盡管之前出臺了一些基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域方面的法律文件，但權(quán)威性和操作性都不高，對一些具體的問題沒有詳細的規(guī)定和說明，如股權(quán)轉(zhuǎn)讓和特許經(jīng)營之間的矛盾性、投資收益率的標準等問題。

(四)市場準入障礙與項目可獲得性不足

長期以來，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的壁壘未被打破，民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施嚴格、行業(yè)進入的阻力較大。雖然民間資本近些年來發(fā)展較為迅速，也積累了不少財富，但其規(guī)模相對仍然較小而且向社會融資的能力較差，在運營方面仍然有進步的空間，導(dǎo)致其競爭力不足，短期內(nèi)很難進入。

另外，目前優(yōu)質(zhì)PPP項目較少，民間資本的可獲得性不足。政府目前把PPP模式當(dāng)作政府平臺融資的替代模式，而并沒有重視PPP模式帶來的管理體制的轉(zhuǎn)變。因此，地方政府在選取PPP項目時，一般拿出來收益較低的項目，而真正具備收益性的項目，則不愿意拿出來與民間資本共享，這就難以吸收民間資本參與PPP項目的建設(shè)。

(五)風(fēng)險承擔(dān)與利益分配不合理

PPP模式的建設(shè)、運營、移交等過程中，存在多種風(fēng)險，且風(fēng)險具有復(fù)雜性和階段性的特征，任何一方承擔(dān)過多的風(fēng)險都有可能導(dǎo)致項目的失敗。因此應(yīng)該按照風(fēng)險承擔(dān)的原則，由最能對風(fēng)險進行有效控制的一方承擔(dān)該風(fēng)險，充分利用政府部門和私人部門的優(yōu)勢，使風(fēng)險降到最低。但目前有些私人部門處于弱勢地位，幾乎承擔(dān)了運營階段的幾乎全部的風(fēng)險，存在風(fēng)險與利益不匹配的現(xiàn)象，容易導(dǎo)致項目的失敗。

定價是PPP模式利益分配的核心環(huán)節(jié)，合理的定價使私人部門獲得合理的盈利，通過降低成本、提高生產(chǎn)效率的方式，限制私人部門獲取暴利。但是目前我國基礎(chǔ)設(shè)施的定價方式普遍存在不足，以鳥巢為例，經(jīng)營方為了盈利提議提高票價，但是卻與體育場館的公益性質(zhì)相矛盾，造成民眾的不滿，也影響了PPP項目公司的盈利，阻礙了PPP模式的順利運行。

四、科學(xué)運用PPP模式的建議

PPP模式通過私人部門和政府部門的合作，力求達到雙贏或者多贏，推廣PPP模式的應(yīng)用需要一定的內(nèi)外部條件，如完善的法律法規(guī)以及監(jiān)督機制、政府部門的支持、項目運營專業(yè)化的機構(gòu)和人才、基礎(chǔ)設(shè)施合理的定價以及風(fēng)險分擔(dān)機制等。

(一)建立契約制度，轉(zhuǎn)變政府角色

PPP模式中，政府部門和私人部門是一種項目整個生命周期的合作伙伴關(guān)系，政府從傳統(tǒng)模式中對基礎(chǔ)設(shè)施的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者、監(jiān)督者。要樹立契約精神，堅持互惠互利、平等協(xié)商。

(二)完善相關(guān)法律法規(guī)

雖然這幾年政府出臺了關(guān)于PPP項目的眾多措施和文件，但大多限于部門規(guī)章的形式，法律效力比較低，且各部門做出的規(guī)定缺乏一定的宏觀性，僅從自身的管理角度和范圍出發(fā)，使這些措施和法規(guī)只能適用于部分行業(yè)。PPP項目一般投資大，期限長，完善的法律法規(guī)是基礎(chǔ)設(shè)施投融資引入PPP模式的基本保障。

首先，應(yīng)該制定一部專門的法律規(guī)范PPP模式，明確PPP立項的基本條件，界定清楚有權(quán)力實施PPP模式的政府部門和機構(gòu)。對項目的風(fēng)險控制和可行性分析做出嚴格的規(guī)定，并監(jiān)督由專業(yè)的機構(gòu)對項目進行評估和分析，防止盲目的分析對項目本身和社會公眾的損害。對PPP協(xié)議的履行進行嚴格的監(jiān)督，防止隨意變更以及對協(xié)議的撤銷，制定相關(guān)的違約懲罰措施。其次，建立與執(zhí)行專門的PPP法律相關(guān)的配套措施，規(guī)范項目的具體實施。在標準程序下，PPP項目的批準要通過必要的程序，但同時要防止程序的煩瑣，增加項目前期成本。在建設(shè)項目時，應(yīng)注重合同管理與市場經(jīng)濟的適應(yīng)，并多借鑒國際通行做法。政府部門和私人部門的糾紛問題應(yīng)該通過更有效力的法律或經(jīng)濟手段而不是行政手段來解決。最后，對采取特許經(jīng)營方式的PPP項目，應(yīng)對移交時的手續(xù)、確認項目當(dāng)時的資產(chǎn)情況等作出規(guī)范。總之要對PPP項目事先做出規(guī)定，同時做到事后有法可依。

(三)建立監(jiān)督機制

作為經(jīng)濟理性人，私人部門的目標是追求利潤的最大化，如果缺少外部約束，私人部門有可能利用自然壟斷等優(yōu)勢提高價格，獲取暴利，降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，導(dǎo)致市場失靈，有損社會公眾福利。因此需要建立有效的監(jiān)管機制，通過政府的監(jiān)管更好地發(fā)揮市場機制的作用，保證私人部門在運行過程中合理地取得利潤，同時防范PPP項目建設(shè)運行中可能出現(xiàn)的其他問題。

根據(jù)我國國情，可考慮建立以政府專業(yè)部門監(jiān)督為主，社會監(jiān)督為輔的管理機制，即增加了監(jiān)督力度，又增強公民在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的責(zé)任感。政府部門的專業(yè)監(jiān)督主要是指對公用事業(yè)的各個領(lǐng)域分別建立專門的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，從全國性統(tǒng)一機構(gòu)到各地區(qū)分設(shè)機構(gòu)進行監(jiān)管。社會監(jiān)督是指鼓勵消費者在各領(lǐng)域建立組織，對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營等以消費者的角度進行監(jiān)督。另外，還要對我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個階段制定不同的監(jiān)管措施，實行全周期管理。

(四)建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制

在第二部分分析了PPP模式可能存在的各種風(fēng)險，而能否很好地處理風(fēng)險分擔(dān)是項目成功的主要因素。風(fēng)險要與收益相匹配，在PPP項目中，政府部門是為了向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高資源的使用效率，增大社會福利，是公共利益的代表；對私人部門來說，其參與PPP項目的出發(fā)點是獲得利潤，追求資金回報，因此投資收益率是與其風(fēng)險相對應(yīng)的。

為了能使風(fēng)險分擔(dān)效果最佳，原則上應(yīng)該由對風(fēng)險更有控制力、更有優(yōu)勢的一方去承擔(dān)。因此，對PPP項目中的建設(shè)、運營等市場風(fēng)險應(yīng)該由私人部門承擔(dān)，而對政治、法律、利率等易于政府控制的風(fēng)險應(yīng)由政府部門主動承擔(dān)，如果雙方都沒有明顯的優(yōu)勢，應(yīng)由雙方共同承擔(dān)。另外，風(fēng)險分擔(dān)需要在PPP項目的整個生命周期內(nèi)根據(jù)情況進行調(diào)整，使成本最低。

(五)完善PPP項目的體制建設(shè)

PPP項目建設(shè)的整個過程中會涉及法律、技術(shù)、金融、物業(yè)等行業(yè)，因此組建一個專業(yè)的咨詢或者管理機構(gòu)是有必要的。其主要任務(wù)是在前期進行相關(guān)文件的起草，制定和發(fā)布PPP指南；在中期進行質(zhì)量控制，并協(xié)助相關(guān)部門進行后期處理，在整個過程中參與和實施PPP項目。相比“一事一議”的管理方式，專業(yè)化、精細化的團隊更能推進PPP模式的長遠發(fā)展。

在建立專業(yè)化的管理機構(gòu)基礎(chǔ)上，為PPP項目選擇合適的項目伙伴是工程成功實施的重要保證，因此，應(yīng)使PPP項目合作伙伴的選擇更加規(guī)范。一是應(yīng)使招標方式公開透明，將國有企業(yè)、機構(gòu)及民營企業(yè)、機構(gòu)放在同等的位置上平等對待。二是增加企業(yè)評估的透明度，將每位專家對各個企業(yè)的具體評價與對伙伴選擇的結(jié)果公開，接受監(jiān)督。三是建立項目負責(zé)人終身責(zé)任制，加大對違法違規(guī)行為的打擊力度。PPP模式在我國起步較晚、運行時間比較短，相應(yīng)的人才也比較缺乏，而PPP項目的運行需要大量的復(fù)合型人才，因此，我國應(yīng)以長遠和發(fā)展的目光重視人才的培養(yǎng)工作。

注釋：

① 財政部公布第四批PPP示范項目建設(shè)總投資7588億元。http://jrs.mof.gov.cn/ppp/gzdtppp/201802/t20180206_2806270.html。