國際森林城市發展給中國的啟示

文/鐵 錚

森林城市建設方興未艾。

不同國家和地區森林城市發展有著各自的特點。北京林業大學程寶棟教授帶領團隊日前完成了《國際上森林城市發展的主要經驗與政策啟示》決策咨詢報告，受到了國家林業和草原局負責人的肯定性批示。

據了解，這支研究團隊梳理了國際范圍內主要森林城市的整體定位與實踐經驗，理清了其發展的主要歷程和關鍵趨勢，總結了森林城市建設和發展過程中的主要經驗，并提出了適合我國森林城市發展的具體政策建議。

森林城市不僅關注“森林”

該報告主要執筆人為程寶棟教授、張英杰博士、張金珠博士、于暢副教授，以及國家林業和草原局經濟發展研究中心王亞明研究員。

他們所在的團隊廣泛研究后認為，在國際范圍內，森林城市的核心和目標都是協調實現經濟增長、社會包容和環境保護三者之間的關系，最終全面實現城市的可持續發展。森林城市的整體定位，是通過不斷提高城市綠色基礎設施的數量和質量，達到各個方面的深度協調，從而全面提升城市居民的生活質量。

他們在研究中發現，在國際上，“森林城市”關注的不僅是“森林”，而是更多地關注依托城市森林生態系統所構建的綠色基礎設施網絡。包括城鄉范圍內的森林、街道、公園和花園中的樹木、灌木和草等。這一基本理念得到了國際上的普遍認同。

值得關注的是，國際森林城市關注的重點和治理目標，是將城市所有的綠色基礎設施整合起來形成網絡，發揮系統效應。在此基礎上，統籌城市內的經濟、政治、文化等資源，以適應由于城市經濟發展、科技進步、人口結構變化，導致的政治、文化、社會和價值觀的變化，以及由于氣候和環境變化所引發的對高質量綠色生態環境、生物多樣性保護，以及休閑娛樂空間等的新需求。

程寶棟教授說，國際森林城市的主要功能集中體現在生態功能、經濟功能以及社會（文化）功能等方面。在改善居民身心健康、提供娛樂和環境教育的機會、為居民戶外活動提供獨特的場所等方面的功能，日益受到國際界的重視。

五大關鍵特征值得關注

隨著城市發展水平的不斷提高，森林城市在宏觀戰略定位和實踐舉措方面也日趨完善。研究者們將其歸納成系統化、全局化、精細化、多元化和制度化等5 個關鍵特征。

森林城市的戰略定位和關鍵抓手更加系統化。發展森林城市所依托的自然資源從單一的森林要素，延伸到包含城市綠地、公園等的全方位綠色基礎設施生態系統。一些發達城市的最新規劃中，已將城市的生態環境、經濟發展和社會進步三者作為有機整體進行系統化決策。

森林城市的地理覆蓋范圍和空間著力點日漸全局化。建設最初是從城市中某個具體片區開始，不斷從局部向整體過渡，逐漸覆蓋到整個市區，最終統籌兼顧城鄉地區。森林城市建設的空間著力點從增量空間擴張，發展到對存量空間進行全方位改造以提高利用效率。

森林城市的規劃設計和運營管理不斷精細化。起初，更多強調總量或人均擁有量等數量型指標，中后期逐漸開始重視質量和公平性問題。目前，國際森林城市在規劃和運營管理方面已實施了系列精細化的設計與運營管理舉措，著力提高城市居民的獲得感以及不同群體間的公平程度。

森林城市建設規劃和運營管理的參與主體和支撐渠道逐步多元化。早期多為政府部門主導，資金、人才和技術等資源也由公共部門提供。如今，建設規劃參與主體逐漸多元化，實現了某種程度上的“公私合營”，調動了更多的社會資源。舊金山市在森林城市建設方面吸納社會資本；華盛頓鼓勵并吸納非營利組織積極參與；英國推動實行公共部門和私人部門合作的“公私合營”管理模式。一些國家（地區）越來越重視普通城市居民的廣泛參與和積極響應。

支撐森林城市發展的政策與法律愈加制度化。最初非常簡單甚至空白的相關政策支持與法律法規，愈加全面且明確，森林城市相關的法律和政策支持體系也越來越制度化、規范。

森林城市發展的他山石

研究團隊認為，國際森林城市的發展，為我國森林城市的定位、規劃及運營管理提供了豐富的借鑒和參考。

在森林城市的規劃設計方面，國際界注重利用多種技術手段量化評估現有的綠色基礎設施規模、功能及可達性，考慮不同人群和植被類型的特征，更加科學地制定精細化決策。據介紹，國際上普遍采用生態因子閾值法和綠色地圖等方式，量化評估現有綠色基礎設施的面積、功能、承載力和可達性水平，兼顧人口承載力、碳氧平衡和水資源供需平衡，進行整體的森林城市規劃。在設計中，注重不同群體的“獲得感”，針對兒童、殘疾人以及老齡化人口開展分類評估和更加人性化、精細化的設計。根據城市功能劃分和生長空間條件，因地制宜選擇合適的植被類型，以適地適樹的理念來規劃城市街道、公園樹木以及林地。

以需求為導向，鼓勵公眾參與森林城市規劃，提高城市居民的參與度，是國際森林城市發展的趨勢之一。與傳統規劃相比，國際經驗更傾向基于需求導向的規劃理念。是否需要改變現有的綠地布局，要對居民的偏好進行廣泛有效的征詢。同時，促使當地居民了解區域可持續發展目標，使其更加支持森林城市的發展戰略 。

一些國家建立了權責明晰的運營管理機構，吸引社會力量共同參與管理。美國紐約的中央公園和舊金山的金門公園由保護機構和信托公司共同管理；南非約翰內斯堡市重組了森林城市的服務機構，減少了因機構分工不同導致的權責混淆，提高了運營效率，節省了治理成本。

著眼長遠為森林提供管護服務，確保森林城市可持續運營。在美國，匹茲堡和西賓夕法尼亞的森林管護機構通過撫育和招募志愿者等措施來管護新種苗木。印第安納波利斯在樹木種植后的3-5 年一直有專門的非營利組織提供管護服務。華盛頓特區也有專門的非營利組織，保護和恢復城市范圍內的樹木。

在森林城市建設中，加強森林城市綠色基礎設施信息化管理，建立配套的森林城市綠色基礎設施信息化系統，開展動態分析和監測，為決策提供支撐，為監督和評估森林城市發展提供可靠和可行依據。

森林城市的運營需要多種資金渠道支持。在籌融資方面，政府、非營利組織、企業和居民等共同參與籌資計劃，同時設立長期運營基金和短期項目基金，有效保障了森林城市的可持續運營。

為保證森林城市綠色基礎設施的正常運行，部分森林城市運用前沿技術建立了綜合指標體系，來量化森林城市運營過程中的成本和效益。芝加哥市專門研發了“樹木成本效益分析”模型，量化評估森林城市運營管理過程中的成本和收益，極大提高了資源的利用效率。

越來越多的國家注重森林城市專業人才的培養、專業知識的積累與傳播。對專業化人才進行定期培訓，努力使森林城市利益相關方達成共識，形成一致的行動方案。

國際森林城市發展面臨挑戰

研究者發現，不同國家和地區的森林城市在發展過程中都面臨著一些問題與挑戰。

他們認為，國際森林城市發展的共性問題之一，是資源總量與管理經驗不足。森林城市的發展規劃、運營管理和資金的籌集機制，尚未實現制度化和體系化。不同層級的法律條例和管理規范不統一，甚至在個別方面存在法條缺位的現象。

隨著城市人口的不斷增長，森林城市內現有的綠色基礎設施無法滿足日益增長的總體需求甚至會出現由于人口增長和城市擴張，導致侵占、破壞現有森林城市綠色基礎設施的現象。森林城市的發展能否兼顧人口高密度聚集和生活質量穩步提升，實現真正的可持續發展，也是全球面臨的共同挑戰。

國際經驗表明，盡管各國地域分布和自然地理條件有所差異，氣候變化和惡劣天氣都是森林城市發展所面臨的重要威脅。與此同時，特殊樹種的病蟲害風險也不容忽視。

森林城市發展過程中的潛在風險不容小覷。在歐美一些國家，有人認為綠色空間無人管理，容易滋生犯罪，從而對幸福感產生負面影響。另一方面，城市森林中野生動物的出現，也給城市管理帶來了新的挑戰。

中國森林城市如何可持續發展？

研究者指出，國內學術界對森林城市的關注日益增多，但有關國際視角下的實踐經驗梳理與借鑒仍相對不足。他們提出的政策建議主要有五條。

其一，更加系統地認識森林城市的發展戰略定位和實踐抓手。他們認為，森林城市的發展依托于森林，但實踐抓手絕不僅僅是森林。森林城市的發展戰略定位，應著眼于提高城市內綠色基礎設施的數量和質量，實現城市社會、經濟和環境等方面的深度協調，全面提升城市發展的綜合質量和居民的生活水平，而在實踐中，應該緊抓包含森林、濕地、城市綠地、公園等各類城市綠色空間在內的“綠色基礎設施系統”。森林城市的規劃設計和運營管理，都應該密切圍繞這一系統進行統籌安排。

他們強調，伴隨城市化的發展，森林城市的具體空間著力點，需要逐步從以增量擴張為主，過渡到兼顧城市發展的存量升級。通過不斷提高綠色基礎設施的空間利用效率，來支持森林城市的長期可持續發展。

他們建議，要著力提高森林城市規劃設計與運營管理的精細化程度。應在“以人為本”的前提下，以提高城市居民的獲得感以及群體間的公平程度為目標，針對不同群體的需求特征，設計并落實更加精細化的規劃與運營措施。

他們認為，應該重視和創新森林城市的資金籌集、技術支持和人才培養渠道。通過合理設計，用“公私合營”模式撬動并整合更多社會資源，來促進森林城市的全面發展。通過更多數據和技術的引入與應用，實現全面的動態監測，提高相關決策的科學化水平。建立多學科、專業化的人才儲備庫，通過開展培訓等方式提高相關人員的專業知識能力和綜合素質。

這支研究團隊呼吁，為支持我國森林城市的長期可持續發展，要制定更加規范的政策與法律保障體系，進一步將各個維度的政策予以規范化，逐步形成可供推廣的政策支撐體系，最終以法律形式予以制度化。