中國應對全球氣候變化政策

文/北京大學 郇慶治

中國是一個處在現代化發展進程中的大國，也是受全球氣候變化影響最顯著的國家之一。因而，實施低碳發展戰略，不僅是中國主動擔當全球氣候安全責任的客觀需要，也是中國大力推進生態文明建設的基本要求。長期以來，中國本著負責任大國的態度積極應對全球氣候變化，主動采取多種形式的減排舉措，將低碳理念融入到社會經濟建設的各個方面和全過程，將應對全球氣候變化作為在新常態下實現綠色發展轉型的重大機遇和驅動力，積極探索符合國情的低碳發展道路。目前，中國已經將應對全球氣候變化全面融入國家經濟社會發展的總戰略。

在國際氣候變化應對與治理層面上，中國不僅是第一批簽署《聯合國氣候變化框架公約》（1992 年）及其《京都議定書》（1997 年）的國家，還是最早制定實施應對全球氣候變化國家方案的發展中國家?！毒┒甲h定書》規定，世界各國都有積極采取行動應對全球氣候變化的共同責任，但依據其現實與歷史的差異，歐美發達國家和廣大發展中國家之間的義務分擔上又有著一定的區別，即所謂的“雙規制”原則，而中國不屬于必須承擔約束性減排責任的“附件I”國家（發達國家與經濟轉型國家）。依此，2007 年6 月，中國政府發布《中國應對氣候變化國家方案》，全面闡述了在2010 年前應對全球氣候變化的主要政策舉措。它不僅是中國第一個應對全球氣候變化的綜合性政策文件，也是發展中國家在該領域中的第一個國家方案。2008 年10 月，中國政府發布《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，全面闡釋了中國減緩和適應全球氣候變化的主要政策與行動，是中國應對全球氣候變化的綱領性文件。2009 年末，中國政府積極參與在哥本哈根舉行的聯合國氣候變化大會，盡力促成了《哥本哈根協定》，并鄭重承諾，到2020 年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年下降40%～45%，并將其作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃。《哥本哈根協定》雖然遠低于大會前的政治預期，但依然重申了《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》所確定的“共同但有區別責任”的基本原則和使氣候變暖幅度控制在2 攝氏度以內的政治目標。

2012 年11 月舉行的中國共產黨第十八次代表大會的工作報告，明確提出中國要“為全球生態安全作出貢獻”。此后，中國政府在大力推進國內生態文明建設的同時，更加積極地推動國際氣候變化談判取得進展。2013 年11月，中國發布第一部專門針對適應全球氣候變化的戰略規劃《國家適應氣候變化戰略》。2015 年12 月，中國政府積極參與巴黎聯合國氣候變化大會，并與國際社會一起促成了《巴黎協定》。依據該協定，中國所做出的“國家自主貢獻目標”包括，到2030 年達到二氧化碳排放峰值并爭取盡早實現，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年下降60%～65%，非化石能源比重提升到20%左右，森林碳匯達到45 億立方米。這不僅是中國作為《公約》締約方的規定性動作，也充分表明了為實現公約目標所能做出的最大努力。

與此同時，中國政府近年來還積極推進“南南合作”，向發展水平較低的國家和地區提供力所能及的支持。2011～2014 年，中國累計安排2.7 億元人民幣用于幫助發展中國家提高應對全球氣候變化能力。2014 年9 月，中國政府宣布，從2015 年開始將在原有基礎上把每年的“南南合作”資金支持翻一番，創建氣候變化南南合作基金，并將提供600 萬美元支持聯合國秘書長推動應對氣候變化南南合作。2015 年9 月，中國政府再次明確宣布，將出資200 億元人民幣創建“中國氣候變化南南合作基金”，用于支持其他發展中國家應對氣候變化的努力。

在國內應對與治理層面上，中國政府的全球氣候變化政策舉措主要體現在如下三個方面。一是高度重視應對氣候變化國家戰略的制定與實施。除了先后出臺的《中國應對氣候變化國家方案》（2007 年）、《中國應對氣候變化的政策與行動》（2008 年）、《國家適應氣候變化戰略》（2013 年），中國政府還頒布了一系列專門的或相關的應對全球氣候變化的規劃與方案，比如2011 年制定公布的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》、2014 制定公布的年《2014～2015 年節能減排低碳發展行動方案》和《國家應對氣候變化規劃（2014～2020年）》等。

二是大力推動節能減排與碳減排工作的協同推進。中國政府通過《煤炭法》、《電力法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《節約能源法》等的立法和制定《節能減排“十二五”規劃》、《“十二五”節能減排綜合性工作方案》、《可再生能源中長期發展規劃》等，大力促進節能減排和減緩適應氣候變化并舉。而國家“十三五規劃”所提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，特別強調了實施綠色發展或轉型的極端重要性，表明國家破解經濟發展與環境保護矛盾的鮮明態度和堅定決心，為中國進一步推進應對氣候變化工作提供了明確的指引。

三是積極推進應對全球氣候變化的國家能力建設。早在1990 年，中國國務院就專門成立了“國家氣候變化協調小組”，隸屬于原國務院環境保護委員會，后調整為“國家氣候變化對策協調小組”，負責中國氣候變化領域重大活動和對策；2007 年，又成立了國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，負責研究制定國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策；2008 年，又成立了國家發改委應對氣候變化司，其他相關部門也成立了應對氣候變化的相關部門，統籌協調、組織落實應對氣候變化的內外工作；2010 年，更是成立了以總理為主任的國家能源委員會。

因而，一方面，中國的全球氣候變化政策及其貫徹實施成效顯著。到2014 年，我國的三次產業結構比例為9.2%：42.6%：48.2%，產業結構調整對碳強度下降目標完成的貢獻度越來越大，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放比2005 年已分別下降29.9%和33.8%，并成為世界節能和利用新能源、可再生能源的第一大國；2013 年，我國可再生能源發電機裝機容量占全球總量的24%，可再生能源領域已創造260 萬個就業崗位，占全球該領域就業崗位總數的40%。此外，2013 年6 月18 日，深圳市啟動中國首個碳排放權交易平臺，標志著中國碳市場建設邁出了關鍵性一步。此后，北京、天津、上海、廣東、湖北、重慶等省市先后啟動了碳排放權交易試點。到2017 年末，我國將建成全國統一的碳排放交易市場體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業行業。在耶魯大學等權威機構發布的2014 年全球環境績效指數排名中，中國在能源可持續發展和氣候變化應對方面的績效排名位居全球首位，表明我國為應對全球氣候變化所做出的努力已經得到國際社會的認可與肯定。

另一方面，無論是就創建一個公正合理的國際氣候變化應對秩序而言，還是就實現已承諾的2020～2030 年目標來說，中國依然面臨著十分嚴峻的挑戰。中國的現實國情是，我們仍是一個現代化發展中國家，而且是一個人口占世界總數18.8%的大國，社會公眾有著強烈的改善生活質量的意愿，而我國的生產與消費模式總體上仍處于高碳水平，這對進一步向低碳基的綠色轉型而言是一個巨大挑戰。中國以煤炭為主的能源結構短期內優化調整的難度較大，需要中國在煤炭的清潔利用、替代能源和新能源方面做出更大的投入和努力。與此同時，碳減排和發展低碳或零碳經濟，歸根結底是一個經濟技術創新與生產方式革新的問題，也就是說最終要通過或轉化為一種經濟自覺自主的方式。然而，中國的碳排放減排目前還主要是一種政府推動性行為，碳減排的市場經濟政策（運行）體系還未充分建立，而綠色（低碳、循環）經濟的發展也只是處在起步階段。不僅如此，歐美國家從政治、經濟競爭力等角度考慮，也在以不同方式限制我國在碳減排和綠色經濟領域中的快速追趕或超越式發展。這意味著，中國的全球氣候變化政策落實及其改善，既不是一個可以短時間內實現的過程，也并不僅僅取決于我們自身的努力。