民辦教育新法新政背景下我國獨立學院的發展現狀與走向

姚侃

摘要：2016年以來，我國民辦教育新法新政相繼實施，確立了民辦教育分類管理的基本邏輯，同時也確認了教育營利的合法性。在新《民辦教育促進法》起步實施的背景下，獨立學院作為民辦學校類型中的一個特殊群體，必須擺脫過去轉設進程慢的局面，進入到加速轉設、全面清理的新階段。應轉盡轉、分類指導、適度放寬，將成為新一輪獨立學院轉設工作的風向標。

關鍵詞：民辦教育;獨立學院;轉設;趨勢

一、民辦教育新法新政的出臺與實施

2016年11月7日，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）修正案。同年12月29日，國務院頒布了《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發〔2016〕81號，簡稱國務院30條），中共中央同日頒布了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》（中辦發〔2016〕76號）。2017年9月1日，新《民促法》落地實施，標志著民辦教育分類管理四梁八柱性質的法律框架已經搭起，教育營利的合法性得以確認。

新《民促法》，歷經三次會審，艱難出臺，也從一個側面預示了進入正式實施階段的新法新政，并不可能一帆風順。事實不出所料。按照教育部當初的工作設想，從2016年11月7日通過修正案到2017年9月1日新法正式實施，中間的大半年時間，正是預留給各省醞釀出臺實施意見的黃金窗口期。而實際上，沒有1個省在2017年9月1日前出臺本省實施意見，黃金窗口期變成了地方政策觀望期。截至一年后的2018年9月，全國也僅有三分之二的省份相繼發布了本省實施意見。與此同時，國家層面的《民辦教育促進法實施條例》修訂工作也是蹣跚前行，2018年8月，距新《民促法》實施接近一年，司法部才遲遲發布了《民辦教育促進法實施條例》（征求意見稿）。如今，半年又過去了，眾望所歸的《民辦教育促進法實施條例》尚未公布實施。正是因為自上而下的法律法規體系尚不完善，特別是具有操作性的實施辦法或細則仍待字閨中，導致各地民辦學校分類選擇、稅費優惠、重新登記等具體實施工作的總體進程遲緩，個別地方亦出現由于上位法或相關政策不明確而暫停民辦學校審批發證、民辦學校無法重新選擇等非正?，F象。

由此可見，新《民促法》以及相關配套法律法規的制定與實施，在艱難中出臺，在困頓中緩進，在猶疑中挪行。這一現象，不僅發生在長三角、珠三角、京津冀等經濟發達地區，中西部欠發達地區也同樣存在，具有普遍性、傳導性、共通性。這一狀況的出現，體現了政策制定者與政策相對人錯綜復雜、交叉往復、此消彼漲的博弈過程與膠著狀態，也在一定程度上反映出當營利性辦學與非營利性辦學選擇了分道揚鑣后造成的人性迷失、信念崩塌與潛在對抗。

二、我國獨立學院的發展現狀

獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校，性質上歸屬民辦本科高校，是我國民辦教育發展歷程中的一只“獨角獸”。

（一）我國獨立學院的總體情況

截至2017年，全國本科院校1243所，其中獨立學院265所，占比為21.3%。獨立學院教職工16.2萬人，其中專任教師12.2萬人，具有副高以上職稱專任教師4.58萬人，占37.5%;在校生248.5萬人，其中本科238.3萬人，?？?0.1萬人。各省份（按學校由多到少排序，海南、西藏無）分布如下。

（二）我國獨立學院的歷史沿革

20世紀90年代，一批由公辦高校創辦的國有民營二級學院在江浙一帶悄然興起，隨后這一辦學模式迅速遍布全國。到2003年，這類學院達300多所，教育部于當年發布《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（教發[2003]8號），為其正名為“獨立學院”，并提出“五獨立”（獨立校園和基本辦學設施，獨立教學組織管理，獨立招生，獨立頒發學歷證書，獨立財務核算）要求。2006年，教育部《關于“十一五”期間普通高校設置工作的意見》，首次提出獨立學院“轉設”的概念，引導符合條件的獨立學院按高校設置程序可轉設為獨立建制的民辦普通本科高校。2008年，教育部印發《獨立學院設置與管理辦法》（教育部第26號令），提出5年過渡期的規定，按照“只減不增”的總體思路，分“考察驗收合格發證辦學、符合條件轉設、充實辦學條件繼續辦學”三類情形存續發展。

在2008～2013年的5年間，全國315所獨立學院，僅有23所獨立學院轉設為民辦本科高校，占總數的7.3%。鑒于此，2013年5月，教育部將獨立學院規范驗收的時間延遲到2016年，要求近300所獨立學院在“十二五”期間按照“基本符合要求、擬停辦與暫緩驗收”三類情形完成驗收。

2013年以后，獨立學院轉設的進度有所加快，截至2016年，全國共有61所（含2013年之前的23所）獨立學院完成轉設，占總數的19%。總體來看，轉設比例仍然偏低，且轉設高校在區域分布上相對集中在東北地區的黑龍江、吉林、遼寧，以及湖北、河南、四川等省，而江蘇、浙江、河北、廣東、湖南等獨立學院大省轉設數量極少。[1]

2017年教育部高校設置工作處于暫停狀態，2018年河北、安徽、福建、吉林4省各提出一所獨立學院轉設，教育部6月對前面3所獨立學院進行了公示，12月對第4所獨立學院進行了公示，至今仍未正式發文。可以說，2017年之后的兩年多時間，獨立學院轉設工作又進入了“寒冬”。

三、獨立學院轉設緩慢的原因分析

根據辦學主體差異，獨立學院有5種實際辦學模式：一是公辦高校獨家舉辦（俗稱“校中校”）;二是公辦高校與地方政府合作舉辦;三是公辦高校與地方政府、國有企業合作舉辦;四是公辦高校與民營企業合作舉辦;五是公辦高校與個人合作舉辦。前3種模式，沒有民營資本參與辦學，僅在收費上參照民辦高校的高收費（成本收費原則），從本質上講，屬“公辦性質”的獨立學院。[2]后兩種模式，以非國有的社會組織或個人辦學為主導，公辦高校大多以品牌、部分師資及管理的方式參與辦學并收取管理費（10%～20%不等），是真正意義上的獨立學院。

（三）轉設標準：適度放寬

獨立學院轉設的主要障礙包括辦學條件不達標、投資方與母體學校難以達成共識兩方面。近年來，一些地方的獨立學院雖有轉設意愿，但由于教育部在轉設的標準、條件上始終沒有放松，直接導致了轉設工作停滯不前。為了進一步提高我國高等教育毛入學率，近些年各地高校招生政策不斷調整，招生總數逐年增加，不少高校包括獨立學院已經是超負荷運轉，生均辦學條件持續下降。因此，在這種背景下，如果要提高獨立學院轉設率，就必須對原有的轉設條件作出動態調整。[4]原則上，體現軟實力的師資要求（高學歷教師占比、高職稱教師占比、生師比）不太可能降低，但在一些偏硬件方面的生均指標（比如生均占地面積、生均校舍、生均教學行政用房等），將有可能適當調低標準或不作這方面的剛性限制，而只要求總面積、總的教學行政用房等條件。在方法策略上，可采取轉設時適度降低要求或不作要求，待學校完成轉設后規定學校在一定過渡期內再達到相關標準，并通過核發辦學許可證作為調控手段。此外，對于母體高校提出管理費、“分手費”的問題，現實中并沒有法律法規或政策性文件予以支持，特別是2018年8月，司法部發布了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》，其中提出：“公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經主管部門批準，并不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。”因此，2019年教育部如能如期出臺指導意見，完全有可能按照《民辦教育促進法實施條例》的精神，對于獨立學院的母體高校獲取收益的問題作出限制性規定，比如，不允許母體高校從獨立學院獲得收益、不得向獨立學院收取管理費、制定獨立學院轉設時“分手費”參考標準等。這些指導意見，將切實增強母體高校轉設意愿，促進獨立學院舉辦者雙方縮小分歧，盡快達成轉設協議。

參考文獻：

[1]方偉華，劉貝貝.獨立學院續存與轉設的發展路徑研究[J].陜西教育（高教），2018（1）：32.

[2]吳晉，彭華安.獨立學院轉設執行的政策困境及其出路[J].教育理論與實踐，2016（36）：3-5.

[3]闕明坤，闕海寶.基于實證調查的獨立學院轉設政策研究[J].復旦教育論壇，2015（13）：87-93.

[4]闕明坤.我國獨立學院轉設現狀分析及對策研究[J].教育研究，2016（3）：64-71.

（責任編輯 鐘嘉儀）