優(yōu)化自然資源配置助力余杭高質量發(fā)展

□杭州市規(guī)劃和自然資源局余杭分局 邱 興 徐 媛 范云卿 王嘉懿

自然資源是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎，自然資源的優(yōu)化配置關系到社會經(jīng)濟發(fā)展的質量。自部門成立之日起，杭州市規(guī)劃和自然資源局余杭分局就以守土有責、守土負責的態(tài)度，努力優(yōu)化區(qū)域內自然資源配置，服務余杭高質量發(fā)展。特別是自黨的十八大和十九大以來，余杭區(qū)規(guī)劃和自然資源部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹落實黨的十八大和十九大精神，充分發(fā)揮規(guī)劃引領作用，努力保障土地要素供給，推進土地節(jié)約集約利用，以踏石有痕、抓鐵留印的韌勁助力余杭高質量發(fā)展，取得了令人矚目的成績。

一、充分發(fā)揮規(guī)劃引領作用

城市發(fā)展是在一定的土地空間基礎上，通過合理的國土空間規(guī)劃，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展，進而實現(xiàn)城市的全面協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。城市要發(fā)展，首先就得做好國土空間規(guī)劃。現(xiàn)今，余杭區(qū)的國土空間規(guī)劃管理早已成為其經(jīng)濟和社會管理的重要組成部分。余杭區(qū)聚力賦能國土空間規(guī)劃管理工作，是對探索創(chuàng)新空間有效利用的執(zhí)著努力，也是對促進區(qū)域經(jīng)濟社會騰飛發(fā)展的重要保障。

（一）開展國土空間規(guī)劃研究，統(tǒng)籌全區(qū)發(fā)展

2019 年5 月，自然資源部發(fā)布《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，要求各級自然資源主管部門建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。為更好地實現(xiàn)全區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略訴求，余杭區(qū)開展了國土空間規(guī)劃研究工作。該區(qū)國土空間規(guī)劃研究以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享、安全六大理念為引領，結合實際情況，以“先專題后規(guī)劃思路”為指導，聚焦國家和省市戰(zhàn)略背景下該區(qū)發(fā)展定位與區(qū)域協(xié)同研究、城市規(guī)模與開發(fā)邊界優(yōu)化研究、存量建設用地供給及再利用方式研究、國土空間綜合整治與生態(tài)修復研究等內容，為該區(qū)全方位、全過程融入杭州市國土空間總體規(guī)劃，完善自上而下與自下而上的雙向傳導反饋機制奠定基礎。

（二）加快推進控規(guī)編制覆蓋，實現(xiàn)精細管控

控制性詳細規(guī)劃（簡稱控規(guī)）是以總體規(guī)劃為依據(jù)，詳細規(guī)定建設用地性質、使用強度和空間環(huán)境的規(guī)劃。近年來，該區(qū)深化控規(guī)評估，在已有控規(guī)基礎上結合重點發(fā)展區(qū)域開展高鐵樞紐中心、南湖科學中心、北部新城、塘棲北等單元的控規(guī)編制，加快城市建成區(qū)控規(guī)全覆蓋。同時，該區(qū)也積極探索開發(fā)邊界外的規(guī)劃管治模式，創(chuàng)新性地開展大徑山、東明山、閑林水庫西等郊野單元控規(guī)編制，實現(xiàn)對國土空間開發(fā)的精細化管控。

（三）探索新型村莊規(guī)劃模式路徑，助力鄉(xiāng)村振興

2019年5月31日，自然資源部下發(fā)了《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》。該區(qū)積極貫徹《通知》精神，結合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在編制完成全區(qū)村莊布點規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的基礎上，結合全域土地整治工作，以運河街道和東湖街道的典型村莊為試點，開展多規(guī)合一、覆蓋全域、分類分級的新型村莊建設規(guī)劃模式探索，力圖實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃一張圖，促進鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

（四）完善相關專項規(guī)劃編制進程，提升城鄉(xiāng)品質

該區(qū)順應人民群眾對于美好人居環(huán)境的期待，著力優(yōu)化城市人居環(huán)境品質，提質城鄉(xiāng)服務。在綜合交通、城鄉(xiāng)公共服務設施、市政基礎設施、歷史文化保護與利用、生態(tài)環(huán)境保護、全域旅游等方面開展專項規(guī)劃編制，為建設出行通暢、就醫(yī)便捷、教育優(yōu)良、文化興盛、環(huán)境優(yōu)美的美麗余杭保駕護航，為該區(qū)在新常態(tài)下再造發(fā)展新優(yōu)勢提供保障。

（五）著力開展重點專題研究，形成發(fā)展合力

為厚植優(yōu)勢、補齊短板、發(fā)揚獨特氣質，促進余杭區(qū)進一步接軌“大上海”、融入長三角，該區(qū)結合“東部崛起”戰(zhàn)略，先后開展了《臨平2049 前期研究課題——區(qū)域空間協(xié)同發(fā)展研究》《余杭區(qū)接軌“大上海”概念性規(guī)劃》等研究課題。開展良渚古城遺址公園片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，合理布局各類產(chǎn)業(yè)空間、配套服務設施和游線組織，實現(xiàn)良渚古城遺址區(qū)域融合發(fā)展，助力良渚古城遺址申遺成功。開展大運河文化帶建設規(guī)劃、大運河上塘河段文化保護傳承利用行動規(guī)劃，展現(xiàn)大運河千年文化精髓，打造杭州運河生態(tài)文化休閑旅游精華段。開展瓶窯新區(qū)概念規(guī)劃，從區(qū)位優(yōu)勢、生態(tài)引領、協(xié)同創(chuàng)新、以人為本等方面展開規(guī)劃研究，以高起點規(guī)劃促進瓶窯新區(qū)生態(tài)保護與城市創(chuàng)新發(fā)展的深度融合。

▲新時代廣場

二、有力保障土地要素供給

土地要素是城市發(fā)展的重要制約性因素。在余杭區(qū)城市發(fā)展的道路上，杭州市規(guī)劃和自然資源局余杭分局不斷提高政治站位和政治自覺，有力落實長江經(jīng)濟帶、國家城市群等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，不斷化解土地資源要素瓶頸，有效進行自然資源配置，不斷吸引眾多國家級、省級重大項目和雙創(chuàng)型企業(yè)入駐，連續(xù)兩年被國務院辦公廳通報表揚為全國土地利用好的地區(qū)之一。

（一）科學有序編制年度新增建設用地土地利用計劃，精細安排項目用地

為更好地實現(xiàn)土地要素的精準配置，進一步提高工作效率，該局創(chuàng)新建立項目庫信息系統(tǒng)。在每年年末通知鎮(zhèn)街平臺梳理上報后三年度項目進展情況和實施計劃。優(yōu)先梳理第二年計劃實施的項目，并按照用地性質為政府投資、民生、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營性等類別細分。根據(jù)年度政府投資類項目建設計劃、經(jīng)營性用地“三個計劃”、項目的前期成熟度和重要程度，梳理形成年度新增建設用地擬安排項目方案，最終報區(qū)政府確認。

（二）盤活存量指標，積極向上爭取新增建設用地指標

根據(jù)省指標分配的規(guī)則，優(yōu)先做好存量盤活掛鉤工作。優(yōu)先使用存量建設用地，按集約節(jié)約用地要求控制用地規(guī)模。

在缺乏列入省重大項目及省級立項的情況下，該局通過溝通和專題匯報的方式，多種途徑爭取新增建設用地指標。2019 年5 月向袁家軍省長專題匯報了中法航空、南湖小鎮(zhèn)達摩院、未來科技城文化中心等重大項目情況，取得袁省長的重要批示；通過向浙江省自然資源廳領導專題匯報，邀請廳長現(xiàn)場專題調研的方式，取得空間和農(nóng)轉用指標的支持。目前中法航空、南湖小鎮(zhèn)達摩院、未來科技城文化中心三個重大項目，已經(jīng)落實空間指標4367 畝，南湖小鎮(zhèn)達摩院啟動區(qū)塊農(nóng)轉用指標1136 畝。年內還將取得中法航空、未來科技城文化中心兩個項目2019 年開工區(qū)塊的農(nóng)轉用指標。同時爭取到跨省增減掛鉤節(jié)余指標1433 畝。

（三）加強對接協(xié)調，優(yōu)化保障服務

該局上門服務指導項目辦理用地預審、規(guī)劃局調方案編制、省留指標申請、耕地占補平衡指標籌措、先行用地申報、農(nóng)轉用組件報批、工程施工臨時用地等審批工作。

在項目可研、初步設計階段，負責跟蹤指導項目前期；在項目進入征地、拆遷階段，負責協(xié)調推進；在受理預審、農(nóng)轉用或其他用地審批后，負責跟蹤推進，第一時間完成審查上報；涉及耕地占補平衡的，負責指導建設單位明確占補指標籌措方案。

三、推進土地節(jié)約集約利用

作為“浙江經(jīng)濟第一區(qū)”，近年來，余杭區(qū)牢固樹立嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地意識，在具體項目上積極探索實踐土地三維開發(fā)理念，統(tǒng)籌開發(fā)地表、地上、地下空間，多措并舉保護耕地，向違法用地行為“亮劍出擊”，扎實推進低存量資源盤活，努力提高土地利用效率，工作成效顯著，有效推進了土地資源節(jié)約集約利用。

（一）臨平凈水廠——地下處理破“鄰避”難題

今年，余杭區(qū)建成全省首個全地埋式大型污水處理項目——臨平凈水廠，該項目成為地下空間成果開發(fā)利用的典型。一是合理規(guī)劃，“廢地”變“寶地”。項目選址在高速互通匝道區(qū)，解決了常規(guī)污水處理因存在噪聲、異味導致征遷難、選址難的問題，大幅降低項目征遷成本的同時，激活了多處位于閑置狀態(tài)的城市道路互通匝道區(qū)內土地。二是優(yōu)化設計，“地上”變“地下”。項目的污水處理設施主體建于深基坑中，地下為兩層結構，深14.85米，地下建筑面積7.9 萬平方米，地上僅建設生產(chǎn)輔助用房，占地面積4000 余平方米，為常規(guī)地上模式的1/24。三是美化環(huán)境，“鄰避”變“鄰利”。“地下污水處理、地上綠地公園”建造模式規(guī)避了對周邊環(huán)境的不利影響。同時，地面部分建設市民公園，并設置展覽、互動設施等，為市民提供了良好的休閑運動場所。

（二）未來科技城中央商務區(qū)地下連通工程——互聯(lián)互通塑立體都心

未來科技城位于該區(qū)西部，是杭州市重要發(fā)展樞紐之一，該區(qū)提前規(guī)劃，通過“543”工程（5 條地面配套道路、4 條地下道路、3 個公共地下空間工程）對中央商務區(qū)地下空間開展綜合利用，將該區(qū)域建設成為統(tǒng)一、集約、高效的立體都心。一是地面路網(wǎng)提升核心區(qū)輻射力。地面建設密度領先于國際水平的“四主、八次、多支”的路網(wǎng)結構，使周邊4 個方向的車流均可通過其主、次干道進入核心區(qū)，提升輻射能力。二是地下環(huán)路聯(lián)通地表激活立體空間。建設4條地下道路形成地下環(huán)路，并設置9 個出入口匝道（4 進5 出），車輛可通過地下環(huán)路進入15 個商業(yè)綜合體、交通設施、公共停車庫及休閑區(qū)。提高靜態(tài)交通出行效率的同時，可將流量引入地下，有效激活地下空間活力。三是地下空間互聯(lián)喚醒“地下城”。區(qū)塊內3 個公共地下空間設置15 個連通口直接與奧克斯未來中心、萬通國際、地鐵5號線站點等項目相連。通過公共地下空間與地下軌道交通站點、周邊項目地下空間“面與面”的互聯(lián)互通，各地下空間由一座座“孤島”聯(lián)合成一個“地下城”。

（三）天空之城——分層開發(fā)建微縮城市

天空之城項目位于未來科技城核心區(qū)，總出讓面積671 畝，開發(fā)面積達134 萬方，是迄今為止全國最大的地鐵車輛段上蓋項目。項目創(chuàng)造性采取了分層規(guī)劃、分層供地、分層設權的開發(fā)方式，實現(xiàn)了對地鐵車輛段三維空間的科學統(tǒng)籌開發(fā)，使地鐵車輛段與上蓋物業(yè)共同組成了可全面滿足各類生活需求的“微縮城市”：分層規(guī)劃空間功能。一是在縱向結構對地面空間、9—14 米蓋板空間和14 米蓋板上空間分層出具規(guī)劃條件。9 米蓋板以下地面空間為車輛段保養(yǎng)場，規(guī)劃為軌道交通用地；9—14 米板區(qū)為地鐵集團實施的預留工程，設置為上蓋項目的停車場庫連接通道；9 米蓋板以上空間和車輛段周邊白地區(qū)作為出讓區(qū)域共同出具規(guī)劃指標，進一步開展商業(yè)、商務、居住、學校等功能的空間布局。二是分層供地破解落地難題。項目的縱向空間同時具有地鐵保養(yǎng)場、交通場站等公共設施功能以及商品住宅、商業(yè)、商務等經(jīng)營性功能。為破解落地難題，該區(qū)采用分層供地方式，即承載公共設施功能的車輛段9 米蓋板以下地面空間采用劃撥方式供地，承載經(jīng)營性功能的9 米蓋板以上空間和周邊空白地區(qū)通過出讓供地，以實現(xiàn)項目整體開發(fā)的進度控制要求。三是分層設權明晰空間產(chǎn)權。項目根據(jù)供地情況對項目空間進行分層設權，9 米蓋板以下車輛段為劃撥國有建設用地使用權，9 米蓋板以上區(qū)和周邊空白地區(qū)為掛牌出讓國有建設用地使用權。通過分層設權，余杭區(qū)明晰了項目空間產(chǎn)權，實現(xiàn)了土地資源的精細化管理。

新時期，站在“打造杭州接軌大上海融入長三角橋頭堡，堅定不移推進高質量可持續(xù)快發(fā)展”的謀篇布局上，余杭區(qū)規(guī)劃和自然資源工作將進一步明確發(fā)展方向，梳理發(fā)展脈絡，調整發(fā)展節(jié)奏，牢記“服務企業(yè)、服務基層、服務群眾”的初心使命，為該區(qū)聚焦“三個全域”建設、加快建設成為高品質大都市新區(qū)提供堅強有力的規(guī)劃引領和自然資源要素支撐。