行政附款行為的救濟問題

羅姣

【摘 要】 行政附款行為是行政主體依據自由裁量權單方面作出的限制行政行為主意思表示效力的從意思表示，包括期限、條件、負擔、廢止權保留、負擔保留等類型。附款的存在不僅“開拓了行政的靈活對應可能性”，也最大限度照顧到了行政相對人的利益。但附款有時會使行政相對人的權益受到侵害，對此應如何救濟，特別是在選擇何種訴訟類型進行救濟的問題上尤其重要。

【關鍵詞】 行政附款行為 撤銷訴訟 課予義務訴訟

一、行政附款行為的救濟問題爭議

（一）行政行為附款是否可單獨提撤銷訴訟爭議

德國學者在授益行政行為的附款是違法的基礎上，行政相對人是否或在何種情況下可單獨對附款提起撤銷之訴，主要有以下幾種觀點：

1、因附款種類而異。該種觀點認為行政相對人是否或在何種情況下可單獨對附款提起撤銷之訴，關鍵點是附款與所附的授益行政行為是否在實體法上具有可分性。

2、因主行政行為而異。此觀點認為授益行政行為的行政相對人能否針對附款單獨提撤銷訴訟，關鍵不在附款種類本身，而取決于授益行政行為的性質。

3、統一按課予義務訴訟處理。該觀點認為應從行政訴訟法建構的權利保護體系出發，來決定行政相對人選擇何種訴訟類型進行救濟。理由主要是行政相對人想去掉附款的目的是獲得更多的授益，因此通過課予義務訴訟是比提撤銷訴訟更有利于行政相對人的救濟方式。

4、肯定針對附款單獨撤銷訴訟的合法性處理方式。該觀點主張不管是什么種類的的附款，都應該允許行政相對人提起針對附款的單純撤銷訴訟。

以上幾種觀點為德國理論界的主要觀點，我國臺灣地區吳庚大法官在綜合德國這幾種觀點的基礎上還發展了另外一個學說，即綜合考量說，主張以“以附款是否具有獨立性質為準”，“視附款屬于負擔或授益效果為準”，“以羈束行政行為或裁量行政行為為準”這三項原則就個案互補參酌適用，來解決行政行為附款的救濟爭議問題。

（二）行政行為附款撤銷訴訟的司法實踐

在德國的司法實踐中，關于行政行為附款的救濟處理模式一直在不斷的變化，由早期采學術界通說處理模式即以附款類型作為決定授益行政行為相對人能否單獨針對附款提起撤銷訴訟，到后來采“羈束或裁量行政行為”、采客觀說等模式，到現在肯定負擔可以獨立于授益行政行為之外被訴請撤銷的原則。[1]

日本司法實踐的作法是：在負擔附款的場合，由于相對人被課以新的義務，所以可以獨立地進行爭訟;在其他附款的場合，如果認為它是以對相對人的權益加以一定限制為內容的，則應理解為它能獨立構成抗告訴訟的的對象。[2]

在臺灣，2000年的興南建設股份有限公司訴臺北市政府工務局一案中，興南建設股份有限公司對臺北市政府工務局以具結書的形式為其建設用地許可所附加的負擔，臺灣最高行政法院以無理由駁回該訴，但并沒有否定興南建設股份有限公司的起訴資格，更沒有否定該負擔附款的可撤銷性。[3]

（三）關于行政行為附款救濟問題的思考

對于行政附款行為，學界還沒有唯一正確和具體的救濟處理方式，筆者的觀點是只要行政相對人認為授益行政行為附款侵害了自己的合法權益，想除去該附款，就可以對該行政行為附款提起撤銷訴訟，法院不能以該行政相對人選擇的訴訟類型錯誤為由予以駁回，僅只能在法院經過審理確定該附款合法或者原告申請理由不成立時，以該訴行為無理由駁回原告的訴訟請求，然后再來考慮該違法的附款是否能被單獨撤銷。即在行政附款的救濟問題上，不先根據行政行為附款的種類、主行政行為的性質選擇何種訴訟類型，而是出于最大限度保護行政相對人的權益與訴訟經濟的基礎上，讓行政相對人只要認為附款違法或侵害自己的權益，就可以提起單獨撤銷訴訟。當然這也是基于認為對附款提起撤銷訴訟在性質上屬于一部撤銷之訴。

因此，行政相對人針對授益行政行為附款單獨提起撤銷訴訟有以下幾種情況：一、該附款合法或者原告申請理由不成立時，法院以該訴無理由駁回原告的訴訟請求;二、該附款違法，有損原告的合法權益，可以撤銷該附款，判決撤銷;三、該附款違法，有損原告的合法權益，但不能撤銷該附款，此時法院向行政相對人釋明將撤銷訴訟轉換為課予義務訴訟。然后再聚焦于第二和第三中提到的“可以撤銷”與“不能撤銷”的區分標準，即何種情況下附款可以被單獨撤銷。筆者認為如果行政機關有義務作出沒有附款的行政行為，法院應當判決撤銷;如果附款被撤銷后，主行政行為因違法不能存續時，該附款不能被撤銷;還有在主行政行為是裁量行政行為時，如果法院能確定行政機關在無該附款時不會作出該授益行政行為，該附款不能被撤銷;因此法院判決撤銷與否關鍵在于主行政行為是否能合法存續且合乎行政機關裁量意思表示。

二、我國行政行為附款救濟的現狀與未來展望

（一）我國行政行為附款救濟的現狀

在我國，行政行為附款救濟問題沒有相關法律規定，因此只能適用有關行政行為法律救濟的一般規定。另外，我國公民在提起行政訴訟時，法律并無事先規定訴訟形式和種類，公民只要提起請求，法院即對被訴行政行為的合法性進行全面審查，包括行政行為的處理內容和附款，當事人的訴訟請求并不能限制法院作出何種判決。我國行政訴訟法第六十九條至七十八條都是針對判決類型的規定，包括：撤銷或者變更被訴的行政行為，確認行政行為違法或者無效。法院判決撤銷被訴行政行為后，還可能責令行政機關重新作出行政行為;判決確認違法或者無效的的，還可能責令被告采取補救措施。原告的訴訟請求不能成立的，則判決駁回其訴訟請求。因此不同于一些確立了行政訴訟類型的國家和地區，通過撤銷訴訟與課予義務訴訟的方式獲得附款被撤銷或重新作出一個授益行政行為的判決，在我國，還有適用確認判決和變更判決的余地。因此，德國、日本以及臺灣地區對附款的救濟所產生各種的爭議在我國目前這種訴訟體制下并不會出現，前述關于授益行政行為附款之違法的訴訟救濟所進行的分析與論證對我國行政法學來說，也只能是一座虛無縹緲的天空之城。