基層權(quán)力腐敗治理經(jīng)驗研究

【摘 要】 從歷史和現(xiàn)實來看，權(quán)力貪腐是世界上任何一個國家、任何朝代皆無法避免的社會頑疾。“從實踐中來、到實踐中去”是認識論的基本要求，因此，考察和對比基層權(quán)力監(jiān)督和貪腐防范的典型做法和經(jīng)驗，有助于發(fā)現(xiàn)普遍性規(guī)律和普適性經(jīng)驗、擴展未來探索的領(lǐng)域和視野。

【關(guān)鍵詞】 基層權(quán)力 腐敗治理 經(jīng)驗研究

一、基層權(quán)力腐敗治理的重要意義

“微權(quán)力”治理是貫徹落實全面從嚴治黨的重要舉措，是破解“微腐敗”這一基層治理難題的有效方式，是維護黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的有力段。開展“微權(quán)力”治理就是推動基層黨組織落實管黨治黨政治責任，強化黨的領(lǐng)導，規(guī)范和約束基層黨員干部手中的權(quán)力，監(jiān)督和促進權(quán)力公開透明地運行，真正把黨的紀律和規(guī)矩在基層挺立起來、嚴格起來。

“微權(quán)力”連接基層黨政干部與群眾的有效手段，積極運用法治思維和法治方式推行“微權(quán)力”治理，體現(xiàn)了基層黨政干部的工作素養(yǎng)和水準， 黨的十八屆六中全會深刻指出，“‘微腐敗也可能成為‘大禍害，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任”。

相信群眾、依靠群眾、教育群眾、引導群眾，讓群眾主動參與到“微權(quán)力”治理中，既是加強和改進黨的領(lǐng)導的一種方式，也是推進依法行政獲取群眾滿意度的一種作法。

二、微權(quán)力治理的典型實踐

（一）寧海微權(quán)力治理考察

浙江省寧海縣是東南沿海經(jīng)濟較發(fā)達的縣，下轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），2015年末全縣戶籍總?cè)丝?2.78萬，是全國百強縣之一。 浙江省寧海縣的微權(quán)力治理工作開始最早，其做法和經(jīng)驗被中央辦公廳刊發(fā)專報送中央領(lǐng)導，獲得高度肯定，相關(guān)事例被新華社、中央電視臺、《求是》、《人民日報》、《光明日報》、《中國青年報》、《中國紀檢監(jiān)察報》等多家權(quán)威媒體報道，社會反響強烈，已經(jīng)成功打造成為微權(quán)力治理的全國范本。寧海縣的主要做法是：

1.打造村級權(quán)力清單

2014年2月初，縣紀委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣組織部、政法委、法制辦、公安局、民政局、農(nóng)林局等20多個涉農(nóng)部門，深入農(nóng)村基層第一線，通過訪談上千名群眾，廣泛聽取干部群眾意見建議，收集和匯總了村級組織和村干部權(quán)力事項60余項，其中涉及村級集體管理40余項，便民服務20余項。在此基礎(chǔ)上，本著簡政放權(quán)、便民利民的原則，通過幾上幾下，上下聯(lián)動的反復醞釀和協(xié)商，梳理出村級事務權(quán)力清單，匯編出臺了《寧海縣村級權(quán)力清單三十六條》，固化了村干部在村級重大事項決策、項目招投標管理、資產(chǎn)資源處置等集體管理事務19條，村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配以及村民使用村級印章等便民服務事項17條，基本實現(xiàn)村干部權(quán)力內(nèi)容的全覆蓋。運行一年多來，沒有發(fā)現(xiàn)超出三十六范圍的事項。

2.繪制權(quán)力運行流程

圍繞36項需要重點規(guī)范的村級權(quán)力事項，按照工作步驟設置每項事務的操作環(huán)節(jié)，繪制下發(fā)具體權(quán)力行使的流程圖45張，明確每項村級權(quán)力事項的名稱、具體實施的責任主體、權(quán)力事項的來由依據(jù)、權(quán)力運行的操作流程、運行過程的公開公示、違反規(guī)定的責任追究等6個方面內(nèi)容，確保村級權(quán)力運行“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有規(guī)范，一切規(guī)范有依據(jù)”。在繪制流程圖設置工作環(huán)節(jié)時，堅持務實、管用、簡便的原則，盡可能地簡化操作程序，除了大中型工程招投標等重大事項以外，絕大部分的村級事務工作流程都在控制在5個環(huán)節(jié)左右。尤其是涉及為民服務的權(quán)力事項，讓村干部知道依法能做哪些、怎么做，同時要求做到一次性告知、限時答復、按時辦結(jié)，群眾清清楚楚明白辦事的程序、需要提供的資料、具體找什么人辦、什么時候辦好，防止村干部推諉扯皮，提高服務效率和群眾滿意度。

3.建立聯(lián)動問責機制

構(gòu)建了“上級監(jiān)督—村監(jiān)會監(jiān)督—群眾監(jiān)督”的三級監(jiān)督有機體系。上級監(jiān)督的主要做法有：一是成立了以縣委書記為組長的農(nóng)村基層黨風廉政建設領(lǐng)導小組，建章立制，制定出臺《寧海縣農(nóng)村干部違反廉潔履行職責若干規(guī)定責任追究辦法（試行）》，縣紀委、民政、農(nóng)林、審計等涉農(nóng)相關(guān)部門根據(jù)職責，通過信訪舉報、“三務公開”檢查、“村帳鎮(zhèn)代理”會計核算監(jiān)督、農(nóng)村財務審計等監(jiān)督渠道，從嚴追究村干部違規(guī)違紀責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通過建立健全重大村務工作審核制、村干部目標管理責任制、述職述廉和民主評議制以及辭職承諾制等制度體系，不斷加強村干部監(jiān)督管理。二是明確村監(jiān)會是村務監(jiān)督專門組織，對照三十六全面開展監(jiān)督。結(jié)合全縣新農(nóng)村建設及“五水共治”、“三改一拆”等工作部署以及涉農(nóng)惠農(nóng)政策項目落實。三是扎實推進陽光村務工程。投資200余萬元建成寧海“陽光村務網(wǎng)”和數(shù)字電視公開平臺，讓群眾通過家里電視或手機等方式就可查詢到村務辦理情況，鼓勵村民積極參與村務民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

（二）無錫介入防腐考察

與各地普遍借鑒和移植“寧海經(jīng)驗”不同，江蘇省無錫市依托檢察院的反貪防腐職能，積極發(fā)揮司法機關(guān)在微權(quán)力治理中的技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)技能，創(chuàng)造性地探索建立了微權(quán)力介入式預防工作機制，實現(xiàn)了微權(quán)力治理模式的：從過去側(cè)重于預防宣傳教育，轉(zhuǎn)變?yōu)檎覝曙L險點，對癥下藥;從過去側(cè)重于風險點排查，轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊氲骄唧w的人和事;從過去側(cè)重于以事后的行業(yè)單位查堵漏洞，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑虑啊⑹轮屑訌妭煞酪惑w化指導;從過去側(cè)重建立健全各項管理制度，轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌妼χ贫葓?zhí)行的監(jiān)督。”無錫介入防腐的做法主要是：

1.厘清微權(quán)力清單

與大部分地區(qū)的操作模式不同，無錫市的微權(quán)力治理工作采取“檢察院為主、多個部門配合”的模式。2015年來，無錫市區(qū)兩級檢察機關(guān)與工商、稅務、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等與人民群眾生活息息相關(guān)的單位和行業(yè)部門聯(lián)合，緊盯重點領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，督促和指導各單位部門重新審查各項流程、規(guī)定，有針對性地幫助指導相關(guān)單位健全機制建設，推動完善管理制度70余項，通過信息技術(shù)手段固化重點崗位工作流程、操作手續(xù)及權(quán)力執(zhí)行環(huán)節(jié)，使權(quán)力以看得見的方式運行。

3.實施預防組合拳

在厘清微權(quán)利清單基礎(chǔ)上，該院充分運用“廉政約談”“廉政征詢”等手段，對權(quán)力事項的“事、權(quán)、人”開展防腐預防。“廉政約談”的對象是直接的權(quán)力行使方。邀請專家與檢察官一起與微權(quán)力清單對應人員進行面談，排查腐敗風險點，第一時間發(fā)出防腐警示。該院先后在10余個街道社區(qū)與基層干部展開“廉政約談”，全面了解社會保障、危舊房改造、征收補償?shù)惹闆r，指出不合理之處并要求說明情況，震懾、預防效果明顯。“廉政征詢”的對象是權(quán)力行使的相對方。在重點民生工程建設項目上，通過對非中標單位開展廉政征詢，了解招投標過程中有可能出現(xiàn)的不廉潔行為;在拆遷領(lǐng)域，通過對拆遷戶開展廉政征詢，發(fā)現(xiàn)了補償標準不統(tǒng)一、評估測算缺乏專業(yè)監(jiān)督等隱患，并制發(fā)檢察建議，要求及時排除職務犯罪風險點。

4..開展預防性教育

無錫市檢察院堅持教育在先、普法為主，根據(jù)微權(quán)力清單和權(quán)力行使單位的具體要求定制廉政精品課程，以行業(yè)領(lǐng)域為基礎(chǔ)，根據(jù)收集的典型微權(quán)力腐敗案例，制作了涵蓋工程建設、醫(yī)療衛(wèi)生、政府采購等10個領(lǐng)域的廉政課件模板，并對相關(guān)法律法規(guī)、典型案例等進行實時更新，極大提升了提升預防宣傳教育專業(yè)化水平，強化了宣傳教育的針對性和實用性。

三、基層貪腐防控的經(jīng)驗總結(jié)

綜合以上微權(quán)力治理的典型案例可以看出，雖然各地情勢不同而做法有異，但總體上體現(xiàn)出如下普遍經(jīng)驗：

首先，基層權(quán)力腐敗預防是普遍性趨勢

我國微權(quán)力治理現(xiàn)出端倪防控和源頭治理的現(xiàn)代反腐理念，其核心在于正視基層權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的易發(fā)性，以事前防范代替事后犯罪處置。這是因為一方面權(quán)力貪腐行為社會成本高昂，事后的犯罪處置并不能真正恢復已經(jīng)遭受破壞的社會秩序和社會損失，而僅僅是對行為人的懲罰——判處刑罰或者對行為損壞后果的轉(zhuǎn)移——科以罰金，而權(quán)力濫用和貪腐的事前防范，可以盡可能地減少可預防性社會失范行為的發(fā)生，最大限度地避免行為對社會秩序的沖擊和損壞，從而降低失范行為的社會成本。

其次，信息技術(shù)運用是預防基層權(quán)力腐敗的未來方向

基層的小微權(quán)力作為政府與社會的邊界末梢，現(xiàn)代社會的復雜性、城市的規(guī)模化和多元化導致基層機關(guān)不僅行權(quán)行為數(shù)量呈規(guī)模化遞增，行權(quán)行為內(nèi)容也日漸繁復多樣。在此種背景下，強調(diào)信息技術(shù)在預防基層權(quán)力腐敗中的應用極大地擴展了信息獲取能力。依托技術(shù)進步，權(quán)力的行使可以做到全程電子化留痕管理，實行行權(quán)過程的可回溯性，從而極大地降低了權(quán)力監(jiān)督的成本，提高了權(quán)力預防的準確性，提高預防的可期待性和準確性。

最后，多方參與是預防基層權(quán)力的監(jiān)控的主要路徑

前文對微權(quán)力治理和基層權(quán)力腐敗防控實踐表明，在現(xiàn)代背景下，強調(diào)防控責任的社會化、吸收多元化社會力量參與治理已經(jīng)成為預防基層權(quán)力腐敗的社會基礎(chǔ)和務實選擇。所以如此，是因為經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步，使現(xiàn)代社會治理的復雜性與日俱增，基層權(quán)力實行范圍和表現(xiàn)形式日趨復雜，出現(xiàn)多樣化與隱蔽化并存，以單一化監(jiān)控體系面臨巨大挑戰(zhàn)，強調(diào)多方參與、多元監(jiān)督、各方互動的治理理念正視權(quán)力貪腐的復雜性和多樣性，恢復了貪腐行為的社會屬性，強調(diào)權(quán)力治理責任的社會化屬性，有利于實現(xiàn)治理社會責任在各種社會主體和社會力量之間的合理配置，可以預見，未來微權(quán)力治理將進一步地展現(xiàn)出其綜合性社會系統(tǒng)工程的面貌。

3.多方參與是預防基層權(quán)力的監(jiān)控的主要路徑

前文對微權(quán)力治理和基層權(quán)力腐敗防控實踐表明，在現(xiàn)代背景下，強調(diào)防控責任的社會化、吸收多元化社會力量參與治理已經(jīng)成為預防基層權(quán)力腐敗的社會基礎(chǔ)和務實選擇。

所以如此，是因為經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步，使現(xiàn)代社會治理的復雜性與日俱增，基層權(quán)力實行范圍和表現(xiàn)形式日趨復雜，出現(xiàn)多樣化與隱蔽化并存，以單一化監(jiān)控體系面臨巨大挑戰(zhàn)：首先是信息壓力。信息是決策的基礎(chǔ)，社會經(jīng)濟的高速發(fā)展和多元化，使腐敗行為高度復雜化，違法信息呈數(shù)量上的爆炸式增長和內(nèi)容上的復雜化發(fā)展，防控者在采取行動時時常陷入面臨無關(guān)信息“超載”與支持信息“不足”的雙重困境，對海量信息進行搜索和甄別需要耗費高昂的社會成本，這種成本往往令人手有限的基層監(jiān)督部門不堪重負。其次是監(jiān)督超載，以反貪局、廉政署等正式組織為核心的貪腐防控體系將這些監(jiān)督部門部門置于權(quán)力治理的主要責任終端，社會對該些部門防腐反貪的響應能力和執(zhí)行能力期待過度，而這些部門的組織功能和行動范圍受到法定程序的約束和財政資金的限制，其能力邊界已很難有飛躍性突破，預防和反貪部門因此不可避免地陷入疲于應對和飽受非議的雙重壓力之下。

強調(diào)多方參與、多元監(jiān)督、各方互動的治理理念正視權(quán)力貪腐的復雜性和多樣性，恢復了貪腐行為的社會屬性，強調(diào)權(quán)力治理責任的社會化屬性，有利于實現(xiàn)治理社會責任在各種社會主體和社會力量之間的合理配置，在社會成員中樹立責任意識，使社會成員充分認識并承擔共同促進社會廉潔生態(tài)建設的作用;通過多方參與和各種措施的綜合運用降低貪腐防控部門的信息壓力，增強監(jiān)督能力，突出該些部門在打擊重點貪腐領(lǐng)域的比較優(yōu)勢。職是之故，各地微權(quán)力治理和域外基層權(quán)力治理的典型做法均不約而同地吸收多元化社會力量參與監(jiān)督，可以預見，未來微權(quán)力治理將進一步地展現(xiàn)出其綜合性社會系統(tǒng)工程的面貌。

作者簡介：張宏琳（1979-），女，浙江海鹽人，中國共產(chǎn)黨四川省委黨校，講師，主要研究方向：基層社會治理。