粵港澳大灣區(qū)協(xié)同機制建設研究

朱宏偉 王琪

摘 要：粵港澳大灣區(qū)涉及兩大法系、三大區(qū)域、多個城市，亟待建立協(xié)同機制。從產(chǎn)業(yè)協(xié)同、創(chuàng)新協(xié)同、生態(tài)環(huán)境協(xié)同、立法協(xié)同四個方面，論述粵港澳大灣區(qū)協(xié)同機制建設的現(xiàn)狀、問題和對策。

關鍵詞：粵港澳;大灣區(qū);協(xié)同機制

中圖分類號：F127? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）25-0057-03

2017年3月，在《政府工作報告》中國務院總理李克強首次提出建設“粵港澳大灣區(qū)”城市群，粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。此后，中央經(jīng)濟工作會議中再次提及，要“科學規(guī)劃粵港澳大灣區(qū)建設”。粵港澳大灣區(qū)建設是新形勢下我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略構想，對于進一步擴大粵港澳三地的改革開放、匯聚全球更多的資源要素、構建更高水準的新型國際間經(jīng)濟貿(mào)易與科技合作平臺具有重要意義。

從全球三大一流灣區(qū)建設的經(jīng)驗中，我們不難發(fā)現(xiàn)灣區(qū)建設的關鍵因素是實現(xiàn)互利合作、協(xié)同發(fā)展。然而，目前粵港澳大灣區(qū)深度融合與一體化發(fā)展仍面臨制度差異、文化落差等一系列問題。因此，粵港澳三地需要從產(chǎn)業(yè)協(xié)同、創(chuàng)新協(xié)同、生態(tài)環(huán)境協(xié)同、立法協(xié)同等四個方面入手，加快構建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制，進一步激發(fā)粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展?jié)摿ΓΥ蛟焓澜缫涣鞯臑硡^(qū)城市群。

一、粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制

1.粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀。區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是指在一定區(qū)域內(nèi)的兩個或兩個以上的經(jīng)濟主體，從追求各自獨立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式逐漸轉化為追求各產(chǎn)業(yè)之間相互促進、有效銜接，最終實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)更好的共同發(fā)展的過程。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各城市間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)具有較好的合作基礎，其內(nèi)部的珠三角地區(qū)、香港、澳門各自都具有不同的功能定位與比較優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)間結構互補的空間巨大，因此，在灣區(qū)內(nèi)具有完備的基礎條件進行產(chǎn)業(yè)合作。但是，直到目前，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展仍然面臨著一些挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)合作尚未實現(xiàn)預期目標，仍未完成產(chǎn)業(yè)鏈的有效整合與延伸，全方位、多層次的產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機制仍需進一步完善。

2.粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展中存在的問題。從總體上看，雖然近年來灣區(qū)內(nèi)經(jīng)濟聯(lián)系度逐步提高，出現(xiàn)了一定程度的產(chǎn)業(yè)同構現(xiàn)象，但在產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展中仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制建設規(guī)模仍有不足，二是仍需進一步推進灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工與產(chǎn)業(yè)鏈全面融合創(chuàng)新。盡管自從粵港澳大灣區(qū)成立以來，國家多次強調(diào)建設灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制的重要意義，各相關部門也都積極參與和推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，但是畢竟發(fā)展時間較短，與目前世界一流灣區(qū)相比，整體規(guī)模上還是存在很大差距。粵港澳三地中，目前廣東省各城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平仍不均衡，仍需加強高端技術研發(fā)方面的投入;香港的主導產(chǎn)業(yè)主要集中在金融業(yè)這種高增值低就業(yè)型的產(chǎn)業(yè)，以及旅游業(yè)、物流業(yè)這些低增值高就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，缺乏諸如研發(fā)、制造等的中間產(chǎn)業(yè);而澳門產(chǎn)業(yè)結構較為單一，賭博等娛樂產(chǎn)業(yè)一家獨大，產(chǎn)業(yè)結構適度多元化的問題亟待解決。因此，灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工與產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展仍待改善。

3.構建粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制的策略與建議。首先，在制造業(yè)協(xié)同發(fā)展方面，結合粵港澳三地產(chǎn)業(yè)合作演變歷史，分析目前各自在外部平臺及產(chǎn)業(yè)分工上已經(jīng)具有的優(yōu)勢，也就是將香港的金融、航運、旅游等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與珠三角地區(qū)由來已久的制造業(yè)全面對接，從而形成優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)分工格局和利益共享的產(chǎn)業(yè)價值鏈。其次，在服務業(yè)協(xié)同發(fā)展方面，粵港澳大灣區(qū)應堅持專業(yè)化、高端化的發(fā)展路線，把握香港、澳門、廣州、深圳等核心城市的地位與作用，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，例如香港的國際金融中心地位。同時，以上下游產(chǎn)業(yè)間合作為重點，加快構建優(yōu)勢互補、協(xié)作配套的現(xiàn)代化服務業(yè)協(xié)同發(fā)展機制，推動灣區(qū)內(nèi)服務產(chǎn)業(yè)轉型升級。最后，在產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展方面，應該突破行政區(qū)域邊界，在灣區(qū)內(nèi)建立起有序協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)分工體系，盡可能地避免同質競爭，促進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、貿(mào)易鏈和價值鏈的互補耦合，使灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展空間得以不斷拓展，最終實現(xiàn)灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的全面融合與產(chǎn)業(yè)競爭力的全面提升。

二、粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同機制

1.粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀。創(chuàng)新協(xié)同就是利用協(xié)同學的理論來研究創(chuàng)新，其核心還是創(chuàng)新。陳丹宇（2010）將創(chuàng)新協(xié)同定義為：“各種創(chuàng)新要素在非線性的相互作用下產(chǎn)生單個創(chuàng)新要素無法產(chǎn)生的集體協(xié)同效應的過程。”[1]近年來，隨著粵港澳大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，灣區(qū)內(nèi)各城市間的創(chuàng)新合作意識不斷加強，科技與產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新合作項目日益增多。然而，由于粵港澳三地創(chuàng)新發(fā)展觀念和體制機制的影響，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各種創(chuàng)新要素的流通仍舊存在障礙，創(chuàng)新資源尚未實現(xiàn)完全的開放共享。因此，需要在灣區(qū)內(nèi)構建系統(tǒng)的、有效的創(chuàng)新協(xié)同機制，進一步推動灣區(qū)內(nèi)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展。

2.粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的制約因素。第一，創(chuàng)新資源地區(qū)分布不均。總體來看，粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新資源十分豐富，但是，灣區(qū)內(nèi)創(chuàng)新資源的分布存在明顯的不均衡。其中，廣州、深圳、香港作為灣區(qū)內(nèi)三大核心城市，聚集了大量的創(chuàng)新要素，擁有豐富的創(chuàng)新資源與一流的創(chuàng)新能力。然而，其他一些如中山、江門等珠江西岸的城市，則表現(xiàn)為創(chuàng)新資源相對匱乏，創(chuàng)新能力與核心城市存在較大差距[2]。第二，創(chuàng)新資源浪費現(xiàn)象嚴重。一方面，由于各城市間發(fā)展水平不平衡，目前灣區(qū)內(nèi)仍然存在一定程度的城市分工不明確、產(chǎn)業(yè)結構雷同、同質競爭頻發(fā)等現(xiàn)象，進而導致了創(chuàng)新要素流動受阻、資源利用率低等問題。另一方面，灣區(qū)內(nèi)尚未建成有效的創(chuàng)新協(xié)同組織平臺與保障制度，導致各創(chuàng)新主體之間缺乏良性互動機制，互相的聯(lián)系和協(xié)同度也偏低。因此，出現(xiàn)了灣區(qū)內(nèi)總體創(chuàng)新資源不足，同時創(chuàng)新資源浪費嚴重的現(xiàn)象。第三，創(chuàng)新要素流動與利用不充分。由于地方政府的干預，灣區(qū)內(nèi)各城市間的行政邊界導致了要素市場的自然分割，很大程度上阻礙了灣區(qū)內(nèi)各種創(chuàng)新要素的自由流動以及有效利用，從而不利于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)要素聚集效應的形成。此外，由于缺乏相關政策，高校和科研院所的創(chuàng)新研發(fā)人才向企業(yè)流動缺乏制度保障，導致企業(yè)難以吸引并留住創(chuàng)新研發(fā)人才，從而創(chuàng)新要素未能得到有效利用。

3.構建粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同機制的策略與建議。首先，應該優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的市場環(huán)境。要在灣區(qū)內(nèi)構建創(chuàng)新協(xié)同機制，就需要建立一套完整統(tǒng)一的信用體系及相應的信用獎懲機制并納入企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，從而構筑積極創(chuàng)新、系統(tǒng)高效、有序協(xié)調(diào)的良好市場環(huán)境，這樣才能使市場更好地發(fā)揮其對灣區(qū)內(nèi)創(chuàng)新資源配置的決定性作用。其次，應該改善人才發(fā)展環(huán)境。人才是創(chuàng)新發(fā)展不可或缺的要素之一。因此，要進一步完善高層次創(chuàng)新人才引進制度，建立區(qū)域協(xié)同的人才培養(yǎng)和供給機制，促進灣區(qū)內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的自由流動和聚集。同時，要加快建立有效的知識產(chǎn)權保護機制，改革知識產(chǎn)權行政執(zhí)法方式，從而激發(fā)科研人才的創(chuàng)新動力。最后，應該大力推動科創(chuàng)成果向生產(chǎn)力轉化。政府要加大科研投入，著力發(fā)展科技中介服務，并聯(lián)合高校、科研院所和企業(yè)，共同建設科創(chuàng)成果轉化基地，從而推動企業(yè)將科技創(chuàng)新成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化。

三、粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同機制

1.粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理現(xiàn)狀。習近平新時代中國特色社會主義生態(tài)文明建設的重要思想中，將區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理作為一種全新的生態(tài)環(huán)境治理方式，其在粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中也獲得了越來越廣泛的應用。但是，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)城市群的出現(xiàn)，粵港澳大灣區(qū)原始生態(tài)系統(tǒng)逐步為人工生態(tài)系統(tǒng)代替，工業(yè)化和城市化讓生態(tài)環(huán)境不堪重負，導致生態(tài)環(huán)境功能不斷退化。粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理缺乏協(xié)同機制，產(chǎn)業(yè)結構和工業(yè)布局有待優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境補償機制有待完善、環(huán)境法規(guī)和政策體系有待協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境治理與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展利益沖突有待緩和等問題。

2.粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制約因素。當前灣區(qū)內(nèi)存在著一系列生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制約因素，其中最主要的有三個方面：第一，由于粵港澳大灣區(qū)的跨法系背景，區(qū)域性生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的“脫域化”問題突出，導致企業(yè)跨區(qū)域污染轉移與規(guī)避行為難以得到有效控制;第二，大灣區(qū)既面臨著粵港澳三地因不同的政治制度、環(huán)境標準乃至治理架構帶來的合作困境，同時還面臨著珠三角內(nèi)9個城市因個體理性帶來的集體非理性結果的合作困境，生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾沒有解決;第三，各地政府只對當?shù)氐沫h(huán)境質量負責，這種各自為政的模式無法實現(xiàn)區(qū)域性的統(tǒng)籌管理，沒有形成協(xié)同效應，沒有從根本上解決粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題。

3.構建粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同機制的策略與建議。為了粵港澳大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展，推進粵港澳大灣區(qū)內(nèi)生態(tài)保護和生態(tài)文明建設，建議采取以下措施：首先，要健全灣區(qū)內(nèi)生態(tài)補償機制，加強市場協(xié)同，建立市場化的生態(tài)資源配置機制;其次，建立香港、澳門、珠江三角洲區(qū)域之間的廣泛合作，包括非政府組織合作、項目合作以及基于市場交易的合作優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和布局，加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，鼓勵科技創(chuàng)新，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，降低產(chǎn)業(yè)能耗，實現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)經(jīng)濟可持續(xù)的發(fā)展，建立粵港澳宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈;最后，要加強政府與社會組織之間的協(xié)同，在生態(tài)環(huán)境治理過程中，將政府監(jiān)察與社會監(jiān)督有機結合起來。

四、粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同機制

1.粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法的現(xiàn)實意義。現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展實踐表明，良好的法治環(huán)境以健全完善、公正平等的法律法規(guī)體系為前提，而只有法制一體化才能保證區(qū)域經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展，區(qū)域協(xié)同立法是與社會文明進步和經(jīng)濟發(fā)展相一致的。目前，內(nèi)地與港澳之間的法律合作所依賴的個案協(xié)調(diào)機制，由于個案沒有制度性與系統(tǒng)性，無法適應粵港澳大灣區(qū)建設的需求。因此，灣區(qū)內(nèi)的各地政府應該積極推進區(qū)域協(xié)同立法。大灣區(qū)內(nèi)涉及“一國兩制”下三個獨立的法律體系，在這樣一個多元的體系中開展合作，就需要加強前瞻性研究，探索構建粵港澳大灣區(qū)法律體系，推動有關法律法規(guī)適用規(guī)則相互銜接，特別是要研究適用于三地皆通行的經(jīng)貿(mào)流通法律規(guī)則、自由公平的市場競爭環(huán)境、健全的商事糾紛解決途徑。

2.粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法的制約因素。制約粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法的關鍵性因素在于協(xié)同立法會與現(xiàn)行法律產(chǎn)生沖突。在“一國兩制”的制度下，香港和澳門擁有高度的自治權和立法權，因此，粵港澳大灣區(qū)在立法權限的層次劃分上存在復雜性。同時，由于粵港澳大灣區(qū)的跨法系背景，各地出臺的地方性法規(guī)和行政規(guī)章存在較大差異，這些地方法規(guī)已經(jīng)普遍使用，難免與協(xié)同立法產(chǎn)生的新的法規(guī)產(chǎn)生利益沖突，從而影響協(xié)同立法工作的進程[3]。

3.構建粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同機制的策略與建議。粵港澳大灣區(qū)涉及了兩大法系、三個法律區(qū)域，還有經(jīng)濟特區(qū)以及特別行政區(qū)等并存的多元立法權，亟待構建粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法的機制。在具體的實施途徑方面，可以借鑒東三省、京津冀、長三角地區(qū)的實踐經(jīng)驗，包括成立專門的協(xié)同立法機構;建立利益補償機制;各地應加快各自法律法規(guī)的立改廢釋工作的進程，以減少協(xié)同立法過程中法律利益的博弈等等。在實施步驟與范圍方面，可以考慮先針對具體性的粵港澳大灣區(qū)共同事務進行實踐，再逐步擴展到一般性的大灣區(qū)共同事務[4]。

五、結語

粵港澳大灣區(qū)的建設是新時代國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，近年來，粵港澳三地的共同發(fā)展雖然取得了不俗的成績，但粵港澳大灣區(qū)協(xié)同機制的建設仍需要繼續(xù)深化和完善，借鑒國內(nèi)外相關成功經(jīng)驗，從中央到地方層面提供制度支持，積極促進三地資源整合，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的共贏局面。當然，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同機制建設本身需要一個緩慢的適應過程，不可能一蹴而就，需要進行長期的實踐和探索。

參考文獻：

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[3]? 郭雅雯.京津冀協(xié)同立法問題研究[J].法制與社會，2017，（10）.

[4]? 葉一舟.粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法機制建設芻議[J].地方立法研究，2018，（7）.