●葉 青 郭欣欣

黨的十八屆三中全會提出了財政是國家治理的基礎和重要支柱這一重要論斷，黨的十九大報告中進一步指出要加快建立現代財政制度，科學的政府間財政關系既是建立現代財政體制的重要一環，也是實現國家治理水平與治理能力現代化的必然要求。1949年新中國成立以來，我國經歷了三種不同的財政管理體制：1949-1978年的統收統支體制，1979-1993年的分級包干財政體制，1994年至今的分級分稅體制，每一種財政體制都建立在不同的經濟體制下，對應著不同的政府間財政關系。因此，對不同時期的財政管理體制和政府間財政關系進行梳理和比較，以歷史的眼光回顧新中國成立70周年財政關系的變遷，并對其發展規律進行總結，在此基礎上探索建立適合我國國情的政府間財政分配關系，既是我國理論界重點關注的問題，也是我國政府在經濟體制轉軌時期面臨的重要挑戰。科學的政府間財政關系的建立，涉及政府職能轉變、財權分配、責任支出等多個方面，因此本文將在對70周年以來的政府間財政制度和財政關系比較的基礎上，分析各個時期政府間財政關系的發展特點，提出在現代財政制度建設過程中規范政府間財政分配關系的政策建議。

一、新中國成立以來我國財政體制變遷

（一）計劃經濟體制下的統收統支財政體制

1949-1978年期間，我國實行的統收統支財政管理體制既是根據地經濟管理體制的延續，又是當時國內政治經濟環境的必然選擇，與高度集中的財政管理體制對應的是計劃經濟體制。

在1949年新中國成立初期，我國面臨著鞏固政權和穩定經濟兩方面問題，政治經濟的嚴峻形勢迫切需要大量財政資金，集權度高的統收統支財政體制應運而生。1950年，我國通過了《關于統一管理1950年度財政收支的決定》，決定實行統收統支的財政管理體制。其中對財政體制的規定包括財政收入集中于中央政府，各地方政府所需支出需編制年度概算后由中央批準撥付。

1953年，我國開始實行收入分類分成的財政體制，將財政收入分為固定收入、固定比例分成收入和調劑收入，地方財政支出先由地方固定收入和固定比例分成收入抵扣，缺口由中央調劑收入進行彌補。地方財政管理權限開始逐漸擴大。

1959年，為了達到經濟發展與財政安排更協調的目的，我國開始實行總額分成的財政體制，將更多的財政收入和財政支出的權限下放至地方政府。

1961年，為應對災害，中央在財政體制上將下放地方的權力重新收回，以適應經濟的調整。

1966年至1978年，我國采取了多種過渡形式的財政管理辦法，這一時期中央與地方政府之間的分配關系并不穩定。

總體來看，這一時期的中央主導財權與事權、統收統支的財政管理體制是高度集中的計劃經濟模式決定的，是符合新中國成立初期的國情和經濟發展特點的。

（二）經濟轉軌時期的分級包干財政體制

1979年至1993年，我國的經濟發展中計劃經濟仍然占主導作用，但開始向社會主義市場經濟體制過渡。1978年的十一屆三中全會確立了解放思想、實事求是的指導方針，確立了計劃經濟結合市場經濟的經濟體制，并以計劃經濟為主導；1984年的十二屆三中全會上通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，指出要建立有計劃的商品經濟；1989－1993年，我國逐步確立了社會主義市場經濟體制。這一時期我國的財政管理體制體現為分級包干制，特點是中央逐漸向地方放權，地方財權與事權進一步擴大。

1980年，我國國務院發布了《關于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規定》，劃分了中央和地方的收支范圍，對地方政府財政收支包干的基數、上繳比例等加以規定。該規定表明，從1980年起，將實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，改原來的“吃大鍋飯”為“分灶吃飯”。

1988年至1993年，財政大包干制度逐漸成熟，中央對于我國所有省市區采取了包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成等六種財政收入分成辦法，地方政府在中央統一領導下，各負其責，自求平衡，發揮了地方政府的能動性和積極性。

總體來看，1978年至1993年間我國經濟發展仍以計劃經濟為主，但逐漸開始運用市場調節手段，市場經濟開始發揮資源配置的作用，分級包干財政體制的形成正是這一時期經濟發展在國家財政上的映射，體現了市場經濟的精神。

（三）社會主義市場經濟體制下的分級分稅財政體制

1994年至2013年，我國實行的是社會主義市場經濟體制，與之相適應的是分稅制的財政體制。這一時期財政發展的目標是建立公共財政制度，財政體制的特點是財權逐步向中央集中，事權逐步下放至地方。

隨著分級包干財政體制中財權與事權的層層下放到地方，中央面臨著財權與事權不匹配的情況。因此，黨的十四屆三中全會在1993年11月通過了 《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，開始推行分稅制改革；同年，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》對于分稅制改革的核心內容進行了部署。1998年，我國提出了以建設公共財政制度為目標的一系列改革，對于健全財政管理體制和調動地方經濟發展的積極性起到了重要的作用。在隨后的二十多年間，分稅制不斷地進行調整，內容包括將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅進行分權和分稅，并將稅務機構進行了調整，負責中央、地方和共享稅的征收管理；引入了稅收返還和財政轉移支付制度；加強各級政府的預算管理，強調預算約束。至2013年，我國財政收入從1993年的4349億元增加至129210億元，財政收入占GDP的比重由1993年的12.1%增長為2013年的21.8%。

2013年至今，我國經濟進入新常態發展階段，開始注重經濟發展質量而不是發展速度，財政體制也進入現代型財政發展階段。2013年召開的黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對政府與市場之間的關系作出了新的界定。《決定》指出要建立現代化財政制度，發揮中央與地方兩方面的積極性，并將不斷促使政府職能的轉變和財政體制的轉型。2018年起，國稅地稅重新合并，標志著中央地方財政關系進入一個新的階段。現代化財政制度是我國經濟高質量發展在財政上的必然要求，也是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇。

二、不同財政管理體制下中央與地方政府財政關系

從1949年至今，我國經濟體制從計劃經濟占主導到市場在資源配置中起決定性作用、更好地發揮政府作用，政府間財政關系的變化既是各個時期經濟體制的反映，也體現了不同時期多級政府財政體制發展的內在要求。從中央與地方政府之間的財政關系角度來看，我國中央與地方政府間集權與分權的發展過程體現為財權財力集中于中央、財權財力放權向地方、財權上收事權下放、探索財權事權的合理劃分幾個階段，我國一直在尋求中央與地方政府財政關系最優的平衡點。

（一）財權與事權集中于中央政府

在1949年到1978年間，我國實行的是與計劃經濟體制相適應的統收統支的財政體制，這一時期的財政體制有著財權高度集中于中央的特征。統收統支財政管理體制的基本性質體現為“統一領導，分級管理”，在中央政府統一的制度和政策下實行按照地方預算級次的分級管理，地方實際的財政收入與支出支配權較小，并未構成實際的獨立預算主體。統收統支的財政管理體制未能嚴格分開中央與地方財政，體現為中央政府與地方政府“吃大鍋飯”，中央政府集中了財權和財力，同時負責財政資源的配置，但在資源配置過程中由于信息不對稱和監督不到位等原因往往造成配置效率低下，地方的主觀能動性和積極性得不到發揮，只負責執行中央的決策，并未建立起真正的分級財政制度。因此，在改革開放后，配合經濟體制的改革，財政體制開始向分級包干財政體制方向邁進。

（二）地方財權與事權進一步擴大

1979-1993年財政管理體制是分級包干財政體制，這一時期對應的經濟體制則是計劃經濟為主，市場經濟為輔。

分級包干財政體制也叫分灶吃飯體制，特點是“劃分收支，分灶吃飯”，指的是在劃分收支范圍的基礎上，中央和地方政府自負收支，自求平衡。財政分級包干體制在20世紀八十年代經歷了三次調整，但總體的主旨都體現為中央政府為調動地方政府增收積極性，將一定的財政自主權賦予地方，使地方政府能夠保證財政平衡。分級包干財政體制實行期間，地方財政收入占預算內財政總收入的比重一直高于50%，自1985年起，地方財政支出占預算內財政總支出的比重開始高于中央財政支出，達到60%以上；地方政府預算外財政收支在中央和地方之間分配的比例約為中央政府占40%，地方政府占60%。這一時期的財政收支傾斜向地方政府（張光，2009）。

分級包干的財政體制屬于具有過渡性質的財政體制，但該體制在實施過程中發揮了地方政府的財政主動性，激發了地方發展經濟的積極性。在分級包干財政體制下，地方對中央的經濟依賴減弱，地方逐漸成為權責對應的一級相對獨立的財政，地方政府的職能也逐漸完善，從單一的集中財政收入職能發展為促進地方經濟、合理配置地區資源、發展地區產業、保障分配公平等職能。分級包干的財政體制促進地方經濟發展的內在激勵表現為經濟和政治兩方面（楊志勇，2015）。一方面財政收入的增加使地方可以支配的財政資金增加，地方財政自求平衡；另一方面地方經濟的發展可以加快地方官員的晉升，經濟增長促進政治晉升，從而再次作用到地方經濟上。分級包干制在政治、經濟上引導了地方經濟的發展，但是也暴露了許多與經濟社會發展不相適應的地方，同時隨著經濟體制的改革，分級包干制逐漸落后于經濟社會的發展。

分級包干制在調動了地方發展積極性的同時，減弱了中央的宏觀調控能力，中央財政收入增長緩慢甚至產生財政赤字，不得不向中央銀行借款；地方政府為爭取更多的財政收入，通過將預算內收入化為預算外收入等辦法減少向中央的上繳收入，不同地區間適用的財政包干制不盡相同，缺乏中央的監督和約束，造成了地區間的信息不對稱和機會不均等，不利于形成全國性市場。

（三）財權上收至中央，事權過多地下放至地方

1994年至今的分稅分級財政體制主要對應社會主義市場經濟體制。財政分稅制下，中央與地方按照財權事權對應的原則劃分各級政府財政收入和支出，并通過轉移支付的方式來協調地方各級政府間的財政收支關系。分稅制在財權和事權的劃分中體現為財權上收至中央，事權下放至地方，改變了包干制下的兩個比重過低的問題，保障了中央一級的財政收入，在增強中央的宏觀調控能力的同時調動地方經濟發展的積極性，帶來了中國財政收入的高速增長。分級分稅財政體制沿襲了財政包干制的分權思想，財政分權為地方政府發展經濟與地方官員追求晉升提供了激勵，盡管財政包干制存在的一些問題并未真正得到解決，但分稅制改革是我國建設現代化財政體制邁進的一大步。相比財政包干制，分稅制更有利于引導地方政府的投資和經濟發展行為，避免地方的重復建設和盲目投資，促進了地方產業結構的優化。但財政分稅制也存在著中央與地方財權與事權劃分不合理、轉移支付制度不規范等問題，需要在現代財政制度下逐步完善。

（四）政府間財權與事權劃分更加合理

以2013年的十八屆三中全會為分水嶺，市場經濟在整體經濟活動中的地位由基礎性作用變為決定性作用，對應國家治理體系與治理能力現代化發展要求我國正式進入現代化財政制度建設階段。在現代化財政制度建設的總框架下，我國目前已經取得了一定的階段性成果：在十二屆全國人大常委會第十次會議上通過了修訂后的《中華人民共和國預算法》，并在2015年1月1日正式實施，健全了透明預算制度，建立了跨年度的預算平衡機制，基本建立了現代預算制度；規范了地方債務管理，對地方債務風險嚴格管控；從多個方面推進轉移支付制度的改革，加快了地區間公共服務提供均等化的步伐；稅制改革取得了階段性成果，實施了營業稅改增值稅、個人所得稅改革、房地產稅試點等多項重要稅收制度改革；政府財權與事權的科學劃分和財力與支出責任的合理分配工作正穩步推進，國務院發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，并已印發了對科技和教育等領域的政府間事權和支出責任劃分改革方案，按照重要性的原則推進重點領域政府間事權和支出責任劃分工作；為更好地適應減稅降費政策，國務院在2019年10月9日印發了《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，明確了中央與地方政府的增值稅分擔比例，同時完善了增值稅的留抵退稅分擔機制，并后移消費稅征稅環節以拓展地方收入來源，在構建中央與地方之間更為合理的財力分擔機制的基礎上進一步推進了地方稅體系的改革。

（五）不同財政管理體制下政府間關系的綜合比較

1、不同的政府間財政關系與財政績效。不同的財政管理體制對應不同的政府間財政關系，不同的政府間財政關系對財政發展的績效也產生了不同的影響。在統收統支體制時期，政府間財政關系的特點表現為中央集中了財權與財力并負責財政資源的配置，地方經濟建設和提供公共物品所需財政資金由中央核定下撥，僅負責執行中央的決策。這種財政關系為新中國成立初期完成工業化進程做出了極大的貢獻，但地方財政收入與支出被完全割裂，一方面中央與地方之間存在著信息不對稱和監督不到位等問題，另一方面這種“吃大鍋飯”的體制缺乏對地方政府發展地方經濟與財政的激勵，造成了財政資源配置的低效率，因此這一時期財政管理并未達到預定目標，財政績效不高。

分級包干體制時期，中央與地方政府在劃分收支的基礎上以收定支，自求平衡，打破了統收統支財政體制中央集權的局面，引進利益與激勵機制，向分權型財政管理體制轉變。這一時期的分權管理體制并未完全改變傳統體制，具有明顯的過渡時期特征。分級包干體制激發了地方經濟與財政發展的主動性，但這種財政體制一方面造成了中央的財政赤字，減弱了中央的宏觀調控能力，另一方面不同地區使用的分級包干制具體辦法不同，地方財政缺乏監管，造成了市場的扭曲，不利于全國市場的形成，從而阻礙了地方經濟的發展。因而分級包干體制的財政績效并不高。

在當前的分級分稅體制下，隨著現代財政制度發展目標的確立政府間關系可以劃分為兩個發展時期。第一個時期是公共財政制度建設時期，這一時期中央與地方通過核定事權與財權來劃分各級政府的收入與支出，通過轉移支付制度保障地區經濟發展的平衡，在保障了中央一級財政收入的前提下調動了地方財政發展的積極性。但這一時期的政府間財政關系存在著財權與事權劃分不合理的問題，事權過多的集中于地方，缺乏相應的財力保障，轉移支付制度也不夠完善。整體來看，公共財政時期經濟發展速度較快，財政發展的績效較好，但存在一些問題尚待完善。

第二個時期是現代化財政制度建設時期，這一時期我國為深化財稅體制改革做出了許多重大部署，基本確立了現代預算制度的主體框架，完善了轉移支付制度，并推出了多項稅收制度改革，并在原有政府間財政關系大框架的基礎上提出了推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見，同時提出了在科技領域和教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分的改革方案。在現代財政制度建設時期我國政府間財政關系逐步完善，財政績效在原有基礎上得到了較大的提高 （張強，2019）。

2、政府間財政關系發展特點。我國政府間財政關系發展的特點可以總結為以下兩點：第一，政府間集權與分權是隨著政府職能轉變而變化的。中央與地方政府最合適的權力分配關系既不是完全集權于中央，也不是完全分權至地方，而是在確定政府間權力分配關系的原則后，對政府間財政關系進行逐步調整，使各級政府的財權與事權、支出責任與財力相匹配。而這一財力分配原則，來自于經濟發展至不同時期對政府職能的要求；第二，不同的經濟發展和國家治理階段需要政府職能不斷轉變。隨著經濟的發展和經濟體制的變化，與不同經濟體制相適應的財政管理體制隨之變化，政府在經濟發展與國家治理中所扮演的角色也有所不同，因此，政府的主要職能也將逐漸轉變，對應著不同的政府間財政關系。在建國初期的計劃經濟體制，財政承擔著組織生產建設的重要任務，這一時期財政具有經濟建設的職能，政府扮演著大家長的角色，統收統支進行資源配置，與政府經濟建設職能相適應的政府間財政關系就表現為財權與財力全部集中于中央。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，市場配置資源在總體資源配置中的地位越來越重要，十八屆三中全會指出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，這要求政府角色進行轉變，由原本的經濟建設職能轉向公共服務職能。在社會主義市場經濟體制下，政府角色的轉變并不意味著政府僅僅充當守夜人，還應運用財政與貨幣政策對國家宏觀經濟進行調控。政府角色與主要職能的轉變要求對政府事權的重新審視與科學界定，并以此為依據劃分政府間財權和規范轉移支付制度。

三、現代財政制度下政府間財政關系構建的政策建議

（一）在政府間財政關系構建中應貫徹的理念

1、高質量理念。高質量是貫徹現代財政制度建設全過程的重要原則。黨的十九大提出，中國經濟正由高速增長階段向高質量增長階段過渡，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在我國邁向新的經濟發展階段中起著重要的作用，因此建立高質量的政府間財政關系，保障財政的高質量發展是我國經濟高質量發展的內在要求。追求質量是我國財政發展的目標和要求，包括財政自身的高質量建設和財政職能的高質量發揮兩方面內容，這就要求要深化財稅體制改革，又好又快地建設現代財政制度，保障各級政府財政收入、支出劃分的高質量，從而保障各級政府收入與支出的高質量；同時各級政府財政政策要發力精準，增加優質供給，把握穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等聯動關系，高質量發揮財政效能。

2、兼顧效率與公平理念。黨的十八屆三中全會指出，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。財政應充分發揮促進社會公平的職能，將促進公平的職能和提升經濟效率的職能結合起來，并貫徹到各級政府事權劃分的事項中去，保障政府事權與支出責任的劃分的科學性。財政的效率與公平職能是一體兩面的，要將其對立沖突面整合起來，在實踐中融合，并用相關制度來保障。具體來看，在政府間財政關系發展中貫徹效率與公平理念要求根據各級政府事權科學地劃分財權，并以轉移支付制度保障各級政府財力，從而各級政府財政能夠建立地區均衡的社會保障和社會服務制度，發揮財政兜底作用，保障人民生活水平。

3、可持續性理念。財政可持續性的概念最早由Buiter(1985)提出，指的是國家財政對于財政義務的履行能力，特別是中長期債務的清償能力，通常用財政赤字這一指標來判斷。財政一方面要能夠具備公共性，彌補市場配置資源的不足和提供社會公共服務，另一方面在我國社會主義初期階段，財政需要充當社會先行資本，因此財政可持續性發展是實現我國經濟可持續性發展的必要條件。我國目前的經濟發展放緩，邁入新常態發展階段，面臨著財政收入增長減慢、財政支出需求增加、政府財政赤字與債務規模增加等問題，因此經濟與財政發展的可持續性就成了我國在發展中應重點關注的問題。加強財政發展的可持續性，要從政府間財政關系發展的可持續性發展角度出發，一方面要完善財稅體制，對各級政府財權財力進行科學劃分，優化各級政府財政收入結構，使各級政府均能實現財政的可持續性發展；另一方面在對各級政府事權劃分時，要界定政府支出與市場支出的邊界，考察政府和市場對某一類公共產品提供的效率，選擇更高效率的公共產品提供方式。對于適合市場提供的公共產品，政府應該放手由市場提供并實施監管，對于適合由政府提供的公共產品，可以選擇政府購買等多種方式提高公共產品提供效率。

（二）現代財政制度下政府間財政關系構建的具體措施

1、厘清政府職能邊界。要建立權責清晰、財力協調、區域均衡的政府間財政關系，首要問題就是要厘清政府職能邊界。隨著社會主義市場經濟的發展，市場經濟在經濟活動中越來越重要，政府直接參與資源配置的方式已經不適應經濟的發展，我國政府面臨著職能轉變的問題。政府職能的定位，需要從政府公共服務職能角度出發，將重心由經濟建設轉變到提供公共服務上來。在政府角色轉型的過程中，我國政府存在著以下問題：第一，我國政府難以從之前的家長式政府角色中脫離，在家長式政府時期，政府是全能的，既負責制定規則，又負責執行規則，對市場干預過多；第二，政府治理能力也有所欠缺，法治與服務意識尚待提升。因此，政府職能的定位與轉型，需要突出法治與服務兩點，進一步向法治型與服務型政府轉變。因此，政府應弱化GDP這一經濟發展與政績評價指標，加快法治建設，不斷簡政放權，與市場結合選擇高效率的公共服務提供方式，并接受社會監督。政府職能的轉變將對各級政府事權的劃分確定好基調，從而提高政府事權劃分的科學性與規范性。

2、明確劃分政府間事權與支出責任。對于政府間的事權劃分，不同的國家按照政體的不同選擇的方式也不同：地方自治國家更多按照事項影響范圍來劃分不同政府的事權歸屬；中央集權國家則更多地按照事權的重要程度來劃分，重要的事權適用于更高層級的政府 （張千帆，2011）。我國對于中央與地方政府的事權劃分應以提供公共服務為目標選擇更適應國情的事權劃分方式，因此事權劃分的實質也就是政府公共服務職能的劃分，在政府行為上的體現就是政府支出責任的劃分。

科學劃分政府間事權，可以從以下幾方面入手：第一，明確事權劃分是政府財權劃分和政府間轉移支付的基礎。目前，我國存在著地方政府事權與財權不匹配的情況，要改變這一現狀，就必須在合理劃分中央與地方事權的基礎上，對財權進行劃分和對轉移支付制度進行設計，從而形成由中央政府統一領導，對地方政府合理授權，并依據相關法律和制度對地方政府行為加以規范的政府間分配關系。第二，根據中央與省級政府事權與支出清單，對省級以下政府事權與支出責任進行科學劃分。權力清單制度指的是對政府及其各部門所擁有的權力進行梳理和列舉。政府間事權與支出清單是為保障政府公共服務提供的質量，在權力清單制度的基礎上制定的，主要保障政府事權與支出相對應。為提高城鄉公共服務提供質量，使城鄉居民享有同樣的社會公共服務，應注重省級以下政府事權與支出責任的劃分，因此可以根據中央與省級政府的事權與支出清單對省級以下政府的事權及支出責任進行劃分，并突出省級政府的協調責任（劉承禮，2016）。同時，確定城鄉公共服務提供最優的統籌層次，并將各項公共資源投放至各鄉村和城鎮，逐步建立起城鄉一體化的公共服務體系（肖捷，2017）。

3、以保障各級政府事權支出為前提合理劃分政府間財權與收入。為形成中央與地方合理的收入格局，以保障中央與地方的事權與支出，應考慮以下三點：第一，在政府間財權劃分上，可以按照全口徑財政收入來劃分政府收入，將政府性基金國有資本經營預算、社會保險基金預算等非稅收入納入中央和地方收入劃分范圍。第二，構建地方稅制體系，培育地方主體稅種。穩步推進國家房產稅、環境稅等稅收制度的改革，培育地方的主體稅種；合理確定共享稅中央與地方劃分比例，使地方財力能滿足地方事務支出的要求。第三，規范省以下財政收入管理。在對省級以下政府事權和支出劃分明確的前提下，確定各級政府收入范圍和稅收分享比例，培育各級政府主體稅種，調動基層政府培植財源和加強收入征管的積極性。

4、配合財權和事權的劃分完善轉移支付制度。建立促進政府間財力與支出責任相匹配的轉移支付制度。提升區域間基本公共服務均等化的水平，需要完善轉移支付辦法，增強轉移支付制度與政府間財力與支出的相關性。第一，應根據各地區財政實際收支等情況合理測算一般性轉移支付的規模，增加一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付占轉移支付總額的比重，保障各地區特別是省級以下政府公共服務提供的均衡性；第二，要完善專項轉移支付制度，對其進行整合和規范，規范專項轉移支付資金的管理，控制專項轉移支付項目的增加，同時加快專項轉移支付資金的撥付，保障轉移支付資金使用效率；第三，要設置專門的轉移支付管理機構，對轉移支付資金的使用進行全過程監管，加強財政轉移支付資金的審計和監督。

5、注重政府間財政關系的法制建設。應注重政府間財政關系的法制設計。自1994年分稅制改革以來，我國一直實行分級分稅財政管理體制，但在實際實施過程中依據的主要是國務院及相關部門的行政辦法，對于政府間關系缺乏法律上的依據。因此，應完善規范政府間財政關系的法律法規，對政府間的財政收支分配關系用法律形式加以確定，將現行政府間財政關系中注入法治化的精神。第一，應確立規范政府間財政收支權限劃分的法律，以制度來保障各級政府的財權與事權的基本方面，防止不同層級間的政府因為財政收支權限的模糊產生缺位和越位。第二，確立規范轉移支付制度的專門法律，對財政轉移支付資金整個流轉過程以立法的形式加以明確。■