從防御到進攻：日本農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型對中國未來選擇的啟示

馬紅坤，毛世平

(中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

一、引言

黨的十九大首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重點。對于農(nóng)業(yè)的定位，習總書記更是強調(diào)：“中國要強，農(nóng)業(yè)必須強”。尤其在貿(mào)易摩擦加劇，擴大開放成為各方共識的當下，增強農(nóng)業(yè)競爭力以應(yīng)對國內(nèi)外沖擊是農(nóng)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、做強做大的關(guān)鍵。在此背景下，我國很有必要構(gòu)建一套競爭力導向的農(nóng)業(yè)支持政策體系，以引導農(nóng)業(yè)向增強競爭力的方向發(fā)展。但一直以來，我國實行增產(chǎn)導向鮮明的農(nóng)業(yè)支持政策體系，一方面成為我國農(nóng)業(yè)競爭力弱化的重要原因，另一方面，在結(jié)構(gòu)性矛盾成為農(nóng)業(yè)主要矛盾的當下，單純強調(diào)增產(chǎn)已喪失必要性。在當前經(jīng)濟下行壓力加大、外部環(huán)境發(fā)生深刻復雜變化的形勢下，為切實穩(wěn)住“三農(nóng)”這個基本盤和壓艙石，我國必須盡快破除農(nóng)業(yè)支持政策的增產(chǎn)導向，著力構(gòu)建競爭力導向的農(nóng)業(yè)支持政策體系。

近年來，與我國農(nóng)業(yè)資源稟賦高度相似的鄰國日本正在著力構(gòu)建競爭力導向的農(nóng)業(yè)支持政策體系。一直以來，日本一方面利用關(guān)稅、進口限制等手段防御海外的競爭，另一方面又通過補貼彌補農(nóng)業(yè)同其他部門在生產(chǎn)效率、人員收入等方面的差距。這些防御性的高度保護，逐漸造成了當前高成本、高價格和高補貼的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。在國際和國內(nèi)競爭加劇的當下，進攻永遠是最好的防御，對本國農(nóng)業(yè)最好的保護，是變防御性保護為進攻型支持，使農(nóng)業(yè)具有賴以進攻的強大競爭力。在該理念指引下，圍繞競爭力的提高，日本頒布或修訂了多部涉及人、地、組織形式和生產(chǎn)關(guān)系的政策法規(guī)，形成了由《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》和《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》為框架的競爭力導向的政策體系。這些政策對提高農(nóng)業(yè)競爭力是當務(wù)之急的中國來說，具有很大的借鑒價值。

基于此，本文聚焦近年來日本對農(nóng)業(yè)由防御性保護到進攻型支持的理念轉(zhuǎn)變以及為增強進攻能力而構(gòu)建的競爭力導向的政策體系，并結(jié)合當前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際，探討了中國未來推動農(nóng)業(yè)支持政策向競爭力導向轉(zhuǎn)型的路徑和對策。全文分為三個部分，首先深入分析了日本農(nóng)業(yè)支持政策的理念從防御到進攻轉(zhuǎn)變的緣起；其次梳理了在進攻型理念指引下，日本構(gòu)建的旨在增強農(nóng)業(yè)競爭力的政策體系；最后結(jié)合我國當前農(nóng)業(yè)競爭力弱化的現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)支持的特征，凝練出日本經(jīng)驗對我國未來推動農(nóng)業(yè)支持政策向競爭力導向轉(zhuǎn)型的啟示。

二、日本農(nóng)業(yè)支持政策從防御轉(zhuǎn)向進攻的緣起

日本是典型的對農(nóng)業(yè)進行高度保護的國家，但農(nóng)業(yè)部門很難在高度保護營造的“溫室”中成長為具有競爭力的產(chǎn)業(yè)部門。近年來，日本的農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨生產(chǎn)要素持續(xù)流失、整體萎縮、供給能力持續(xù)下降等困境。在對外因擴大開放帶來的競爭加劇，對內(nèi)遭受其他產(chǎn)業(yè)部門持續(xù)擠壓的背景下，日本需要檢討一直奉行的“防御型”農(nóng)業(yè)保護政策，并對其進行適當調(diào)整，這是日本農(nóng)業(yè)支持政策從防御轉(zhuǎn)向進攻的緣起。

(一)土地和人力兩大生產(chǎn)要素持續(xù)流失

土地資源和人力資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩大基本要素。近年來，日本農(nóng)業(yè)部門的人地數(shù)量減少，質(zhì)量下降。經(jīng)濟騰飛之后，建設(shè)用地不斷擠占耕地，日本耕地面積不斷減少。1961年，日本的耕地面積為608.6萬公頃，2011年已減少到456.1萬公頃。戰(zhàn)后農(nóng)地改革時期，日本建立了“耕者有其田”的自耕農(nóng)制度，此后，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到耕地細碎狹小問題的長期困擾。半個世紀以來，日本為促進耕地集中，做出持續(xù)努力，但小農(nóng)生產(chǎn)的格局并未顯著改變[1]。2010年，全國戶均耕地面積僅有1.96公頃，其中都府縣地區(qū)為1.42公頃，即便在北海道地區(qū)，也僅有21.48公頃。

人力資源方面，由于持續(xù)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、從農(nóng)意愿降低等原因，日本農(nóng)業(yè)人口數(shù)量減少，尤其是年輕農(nóng)民數(shù)量斷崖式下降，整體結(jié)構(gòu)惡化。1960年到2010年，日本農(nóng)戶數(shù)量降幅超過70%，農(nóng)業(yè)人口降幅超過80%，60歲以上人口占比躍升至2010年的74%，“接班人”危機嚴重[2]。同時，“二兼滯留”(1)“二兼”主要是是指一類兼業(yè)農(nóng)戶和二類兼業(yè)農(nóng)戶。前者指以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主，其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)為輔；后者則以在其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)營為輔。日趨普遍，專業(yè)農(nóng)戶和一類兼業(yè)戶的比重從1960 年的67.9%下降到2010 年的26.8%，二類兼業(yè)戶的比重從32.1%上升到73.3%。近年來，進入農(nóng)業(yè)的新務(wù)農(nóng)者主要是從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)退休的人，年齡偏大，也進一步固化了兼業(yè)經(jīng)營。

(二)農(nóng)業(yè)部門萎縮，農(nóng)產(chǎn)品供給能力下降

近二三十年以來，日本糧食自給率、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)收入等指標逐年下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)萎縮。糧食自給率方面，1980-2012年，日本的谷物自給率從33%下降到27%，其中主食谷物自給率由69%下降到59%，熱量自給率從53%下降到39%，各項指標在發(fā)達國家中都是同期最低的[3]。產(chǎn)值方面，在1985年達到11.63萬億日元的歷史最高點后，農(nóng)業(yè)GDP一直下降[3]。2010年農(nóng)業(yè)GDP下降為8.12萬億日元，到2014年，農(nóng)業(yè)GDP較30年前下降了約30%，在農(nóng)產(chǎn)品中占有重要地位的稻米產(chǎn)值也下降了約60%。與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值相似，農(nóng)業(yè)部門的總收入也呈逐年下降趨勢。2011 財年，日本農(nóng)業(yè)收入為3.2萬億日元，僅相當于1990 年的一半。扣除各類補貼之后，農(nóng)業(yè)純收入也大體呈下降趨勢，其中，2005-2012 年，農(nóng)業(yè)純收入更是從3.2萬億日元逐年下降至2012年的2.95萬億日元[4]。

(三)全球化的挑戰(zhàn)和機遇并存，考驗農(nóng)業(yè)競爭力

近年來，日本正以極大熱情推動各種多邊或雙邊自由貿(mào)易區(qū)談判，這些自貿(mào)協(xié)議大多含有降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅的條款，這將給缺乏競爭力的日本農(nóng)業(yè)尤其是牛肉、豬肉和乳制品等行業(yè)帶來沖擊[2](2)以TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)為例，日本的研究人員對簽署TPP給農(nóng)業(yè)造成的負面影響進行了測算，結(jié)果顯示，TPP協(xié)議將會使總體農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值同比減少26.1%，農(nóng)業(yè)凈收入減少13.9%。農(nóng)業(yè)部門的短板，加深了日本政府及各類團體對自貿(mào)談判的憂慮，成為日本自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略進展遲滯的一個很重要的原因。在與澳大利亞等農(nóng)產(chǎn)品凈出口國的FTA/TPP談判中，日本國內(nèi)就一直擔憂農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的沖擊。在2013年，正式參加TPP談判以后，這種擔憂越發(fā)加重了。來自東京大學、靜岡大學、福井大學等高等學府的部分教授組成了反談判團體，主張日本退出TPP協(xié)定談判。農(nóng)林水產(chǎn)省和農(nóng)協(xié)也深表憂慮，前農(nóng)林水產(chǎn)大臣鹿野道彥和山田正彥等人均是較有代表性的持謹慎態(tài)度的官員。。鑒于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只占GDP總量的1%，而自貿(mào)協(xié)議的達成將有助于其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)部門開辟廣闊的海外市場，犧牲農(nóng)業(yè)部門的部分利益成為政府妥協(xié)的無奈之選。增強農(nóng)業(yè)競爭力，使其在面對國際競爭時，能夠?qū)崿F(xiàn)自立，是最理想的結(jié)果。從市場規(guī)模的角度，日本農(nóng)業(yè)的前途也在于走向國際市場。少子化、老齡化等背景下的人口萎縮導致日本國內(nèi)的食物需求降低。據(jù)官方預測， 2050年日本人口將比2016年下降19.7%，而老年人口則上升10.4%，達到37.7%。在此趨勢下，2016年，日本的主要農(nóng)產(chǎn)品消費量僅是2006年的95%，其中谷物、蔬菜、水果、魚類分別降至2006年同期水平的94%、93%、85%和78%。相比之下，預計到2050年，全球人口將比2015年上升32.4%，食物需求將提高50%左右。面對國內(nèi)需求的萎縮和國際需求的擴大，不再局限于國內(nèi)，而是通過增強競爭力，主動參與國際競爭，成為一個真正的自立產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)業(yè)獲得長久生命力的根本出路。

三、日本進攻型農(nóng)業(yè)政策新體系：以提高競爭力為核心目標

面對農(nóng)業(yè)競爭力弱化但國內(nèi)外競爭加劇的現(xiàn)實，日本政府逐漸認識到增強農(nóng)業(yè)自身競爭力，使農(nóng)業(yè)像日本其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)一樣，具備“進攻”能力，是面對競爭最好的“防御”。在第二次執(zhí)政僅一個月之后，安倍新內(nèi)閣即設(shè)立了產(chǎn)業(yè)競爭力會議、進攻型農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)推進本部和農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部等旨在強化農(nóng)業(yè)競爭力的常設(shè)機構(gòu)[2, 5]。首相安倍晉三更是親自擔任農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部的本部長，并指定該本部牽頭制訂提高農(nóng)業(yè)競爭力的大政方針并推進實施[2, 5]。之后，上述機構(gòu)圍繞建設(shè)具有強大競爭力的進攻型農(nóng)業(yè)的核心目標制訂了相應(yīng)政策措施，形成了分別由《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》和《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》為核心的兩個政策體系。

(一)以《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》為核心的政策體系

1.政策體系的演變和框架

2013年6月，日本內(nèi)閣批準了安倍首相的“三支箭”經(jīng)濟增長戰(zhàn)略，包含激進的金融政策、靈活的財政政策和新的增長戰(zhàn)略。其中，《日本復興戰(zhàn)略》是對新增長戰(zhàn)略的具體化[5-7]。在農(nóng)林水產(chǎn)板塊，《日本復興戰(zhàn)略》的核心目標是將日本的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲩L型產(chǎn)業(yè)。提高本國農(nóng)業(yè)的競爭力則是完成這種轉(zhuǎn)變的必由之路。2013年12月，農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部制訂了《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》，這是對《日本復興戰(zhàn)略》核心目標的具體化[8-9]。《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》是日本發(fā)展進攻型農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)競爭力的核心文件之一，備受重視。出臺至今，日本政府已經(jīng)對其進行了4次修訂。2014年6月24日進行初次修訂之后，為了便于民眾理解和接受，農(nóng)林水產(chǎn)省基于該計劃，發(fā)布了《實現(xiàn)“進攻型農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”的新政策綱要》(第二版)，將《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》中的政策措施進一步梳理和細化[10-11]。2016年11月29日，農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部在第二次修訂《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》時，同步制訂了《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》，將其作為《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》的附件[12]。該計劃明確了指向競爭力的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，共包含 13 個版塊，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)人才培育、食品出口、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個方面。之后，日本政府著手基于《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》中的相關(guān)條款有步驟地推進立法。2017年5月19日，日本國會通過并頒布了《農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法案》，并于同年8月1日正式實施[13]。該法案對應(yīng)于《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》的前兩個項目，重點強調(diào)了提供質(zhì)優(yōu)價廉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和保障農(nóng)產(chǎn)品合理流通等兩個方面[14]。以法律的形式進一步強調(diào)了提高農(nóng)業(yè)競爭力的重要性，也彰顯了安倍政府建設(shè)強大進攻型農(nóng)業(yè)的決心。

以《日本復興戰(zhàn)略》為先導，以《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》為核心，同《實現(xiàn)“進攻型農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”的新政策綱要》(第二版)、《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》和《農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法案》等政策法規(guī)一起，構(gòu)成了安倍政府變防御性農(nóng)業(yè)保護為進攻型農(nóng)業(yè)支持，進而提高農(nóng)業(yè)競爭力的重要政策體系。

2.政策目標和相應(yīng)措施

(1)多措并舉，著力開拓國際國內(nèi)兩個市場

面對國際需求增長、國內(nèi)需求疲軟的農(nóng)產(chǎn)品市場前景，日本政府制定了以“和食”申遺成功為契機，通過在國內(nèi)外推廣“和食”、“和”文化，帶動日本農(nóng)產(chǎn)品消費增長的市場開拓戰(zhàn)略。為此，日本制定了到2019年和2030年，農(nóng)產(chǎn)品出口分別實現(xiàn)1萬億和5萬億，到2020年，國內(nèi)學校等場所的農(nóng)產(chǎn)品國產(chǎn)化比例達到80%以上的目標。為了開拓國際市場，日本計劃由政府主導，設(shè)立日本食品海外促進中心(JFOODO)。由該機構(gòu)負責在海外提升日本農(nóng)產(chǎn)品的品牌價值，并為生產(chǎn)方和出口商提供各類支援。出于降低運輸成本，提高運輸效率的考慮，日本推動海陸空聯(lián)合運輸，開發(fā)最新的保鮮運輸技術(shù)，同時鼓勵冷庫企業(yè)在海外連鎖經(jīng)營。為了培育和深挖國內(nèi)消費潛力，日本將在少年兒童中加大“和食”、“和”文化的教育力度，同時以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)申報、世博會和2020年東京奧運會等契機，進一步推廣日本飲食文化。為了強化消費信心，日本在食品安全方面將強化行政監(jiān)督力度，加強檢驗檢疫，并推動檢驗標準國內(nèi)外全面對接。

分析日本拓展海內(nèi)外市場的諸多措施，可以看出對“文化”、“品質(zhì)”和“安全”的強調(diào)。打“文化牌”的原因在于，飲食文化是國家文化的有機組成部分，將文化的輸出同農(nóng)產(chǎn)品輸出有機結(jié)合，可利用國內(nèi)外消費者對“和食”、“和”文化的認同，增強對日本農(nóng)產(chǎn)品的認同。打“品質(zhì)牌”的原因在于，日本在面對國際競爭尤其是新大陸國家的農(nóng)業(yè)競爭時，在勞動生產(chǎn)率方面存在難以逾越的鴻溝。不以規(guī)模、產(chǎn)量的短板示人，而是通過狠抓品質(zhì)，以“小而精”打入高端市場，實現(xiàn)與新大陸國家的錯位競爭，是日本農(nóng)產(chǎn)品在強敵環(huán)伺的國際競爭中實現(xiàn)突圍的現(xiàn)實選擇。打“安全牌”的原因在于，食品安全對樹立消費者的消費信心至關(guān)重要。食品安全做得好，有助于建立本國農(nóng)產(chǎn)品的核心競爭力，甚至可以通過“信任溢價”，實現(xiàn)高價銷售；而食品安全出問題，則會被消費者一票否決。日本在食品安全方面為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)劃定底線和紅線，這一做法值得試圖開拓農(nóng)產(chǎn)品市場的所有國家借鑒。

(2)創(chuàng)造性實施“六次產(chǎn)業(yè)化”，有效提高農(nóng)產(chǎn)品附加值

“六次產(chǎn)業(yè)化”(3)20世紀90年代，學者今村奈良臣提出了六次產(chǎn)業(yè)化的概念，并在實踐中，將該概念修訂為一二三產(chǎn)業(yè)之積。其中，“1”指農(nóng)產(chǎn)品的初級生產(chǎn)；“2”指初級農(nóng)產(chǎn)品的深加工；“3”指在把農(nóng)產(chǎn)品及其制成品轉(zhuǎn)移至消費者的過程，涉及運輸、銷售等與之有關(guān)的服務(wù)環(huán)節(jié)。強調(diào)通過一二三產(chǎn)業(yè)間的信息共享和系統(tǒng)集成，打通產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。在《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》等系列文件中，日本政府反復強調(diào)要通過六次產(chǎn)業(yè)化，大幅提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。日本的目標是，到2020年，六次產(chǎn)業(yè)化綜合產(chǎn)值達到10萬億日元，其中農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)本身實現(xiàn)1萬億日元，高達9萬億的產(chǎn)值將通過六次產(chǎn)業(yè)化的價值增值實現(xiàn)。

為了扶持六次產(chǎn)業(yè)化，日本以市場化手段給以真金白銀的資金支持。2013年，中央政府出資300億日元，社會資本出資18億日元，建立了318億日元的六次產(chǎn)業(yè)化投資基金(A-FIVE)，并由農(nóng)林水產(chǎn)省設(shè)立的農(nóng)林漁業(yè)成長產(chǎn)業(yè)化支援機構(gòu)負責運營。以該投資基金作為母基金，與市場化金融機構(gòu)以1∶1配比，在都道府縣層面成立子基金。之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、相關(guān)企業(yè)、上述子基金按照1∶1∶2的配比出資設(shè)立六次產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體，經(jīng)過子基金、A-FIVE和農(nóng)林水產(chǎn)省審核認定后，這些經(jīng)營體可以靈活地安排資金使用。從2013-2015年，共成立了53個子基金，基金總規(guī)模達到750億日元，為65個六次產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體提供出資，總額達到40.59億日元[15]。除了A-FIVE，日本還設(shè)立了各類發(fā)展配套資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金和專項資金，為六次產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展提供補貼、投資和貼息等多種形式的支持[15]。

(3)重塑生產(chǎn)經(jīng)營主體，切實推動適度規(guī)模經(jīng)營

提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力是增強農(nóng)業(yè)競爭力的基礎(chǔ)性工作。為了夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》等文件計劃從人、地兩方面推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，并制訂了明確目標。未來十年，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體方面，公司制法人類經(jīng)營主體將達到5萬家；新進入農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)營主體數(shù)量實現(xiàn)翻倍，40 歲以下的年輕農(nóng)民數(shù)量達到 40 萬。耕地集中方面，80%的耕地資源將向上述熟練農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體集中。

為了調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的結(jié)構(gòu)，日本一是鼓勵法人類經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)部門，具體措施包括降低準入門檻，并在簡化審批流程、政府補貼和信貸支持等方面給予傾斜；二是鼓勵城市青年以“周末”農(nóng)業(yè)、“帶薪”農(nóng)業(yè)的形式重返農(nóng)業(yè)，并向45歲以下新務(wù)農(nóng)人員提供技能培訓和生活補貼。為了實現(xiàn)80%的農(nóng)地得到集中的目標，2013年，產(chǎn)業(yè)競爭力會議與進攻型農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)推進本部(4) 為建設(shè)進攻型農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)競爭力，安倍晉三于2013年1月在首相官邸設(shè)立了產(chǎn)業(yè)競爭力會議，農(nóng)林水產(chǎn)省同時組建了“進攻型農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)推進本部”。提出了設(shè)置農(nóng)地中間管理機構(gòu)的設(shè)想[5]。經(jīng)過后續(xù)立法(5)2013年12月日本出臺了《農(nóng)田中間管理機構(gòu)法》，同步修訂了《農(nóng)促法》。，日本批準都道府縣層面設(shè)立“農(nóng)地中間管理機構(gòu)”，賦予其租賃、管理與流通農(nóng)地的權(quán)限[16]。從機制層面來說，農(nóng)地所有方將農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給中介機構(gòu)以后，中介機構(gòu)便獲得了待流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“中間管理權(quán)”，可根據(jù)市場需求自行選擇租入方，農(nóng)地所有方無權(quán)干涉[1](6)具體來說，土地流轉(zhuǎn)過程大致可分為五步。第一步，有意轉(zhuǎn)入土地的主體提交申請材料，說明土地需求信息。第二步，將需求信息定期公開,征集有意轉(zhuǎn)出土地的所有者。第三步，梳理供給和需求信息，確定有意轉(zhuǎn)出土地的轉(zhuǎn)出方的優(yōu)先順序。第四步，中間管理機構(gòu)暫時轉(zhuǎn)入信息匹配的農(nóng)地,并獲得對該土地的“中間管理權(quán)”。第五步，實現(xiàn)農(nóng)地向擬轉(zhuǎn)入方的正式轉(zhuǎn)出。具體可參見：http://www.aichinoshinki.or.jp/nochi/work.html。為了調(diào)動參與流轉(zhuǎn)各方的積極性，日本政府對流轉(zhuǎn)中介和所有方進行補貼，補貼數(shù)額和流轉(zhuǎn)面積、期限等指標掛鉤[17]。

圖1 改革后的日本農(nóng)協(xié)組織架構(gòu)及社會化服務(wù)功能資料來源：日本農(nóng)協(xié)中央會網(wǎng)站：https://org.ja-group.jp。

(4)推進農(nóng)協(xié)市場化改革，強化社會化服務(wù)功能

長期以來，日本農(nóng)協(xié)在維護農(nóng)民利益、提供社會服務(wù)、保障糧食安全等方面發(fā)揮過重要作用，但經(jīng)過多年發(fā)展，農(nóng)協(xié)的行政壟斷色彩日趨濃厚，尤其是農(nóng)協(xié)反對日本加入TPP、妨礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)、阻撓政策改革，日益成為日本通過改革提高農(nóng)業(yè)競爭力的阻礙。由于日本實行“票差格局”選舉制度，農(nóng)村地區(qū)選票很大程度上決定眾議院選舉勝負，在涉農(nóng)改革方面各黨派均非常謹慎(7)在日本的國會議員選舉時，雖然農(nóng)業(yè)人口僅占全國人口的3.8%，卻掌握著相當于該比例2-5倍的選票比例，這意味著與城市相比，農(nóng)村地區(qū)以較少的人口就可能產(chǎn)生一位議員。。長期以來，在農(nóng)村具有重要影響力的農(nóng)協(xié)是執(zhí)政黨自民黨的票倉，即便如此，安倍內(nèi)閣依然決定推進將會觸動農(nóng)協(xié)既得利益的改革，可見改革本身的緊迫性。

2014年年5月，安倍內(nèi)閣召開規(guī)制改革會議，發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)業(yè)改革的意見》，對農(nóng)協(xié)展開了旨在削弱其行政色彩，強化其社會化服務(wù)功能的強力改革。2015年，國會通過了新版《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，農(nóng)協(xié)的社會化服務(wù)功能得到顯著加強。《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》規(guī)定，將在3年內(nèi)廢除全國農(nóng)協(xié)中央會對全國農(nóng)協(xié)各級組織的監(jiān)察、管理和指導權(quán)，將農(nóng)協(xié)整體改制成為社會化自愿性團體。日本政府希望以此促進各地區(qū)農(nóng)協(xié)在農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)資價格和生產(chǎn)服務(wù)等方面開展自由競爭。法案還規(guī)定，都道府縣農(nóng)協(xié)中央會將從原來的特別法人轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)協(xié)聯(lián)合會；農(nóng)協(xié)的中央經(jīng)營機構(gòu)改制成為股份制企業(yè)；綜合農(nóng)協(xié)轉(zhuǎn)型為專業(yè)農(nóng)協(xié)；給予基層農(nóng)協(xié)更大的自主權(quán)[18-19]。這些舉措的目的都是削弱農(nóng)協(xié)組織的行政和壟斷色彩，在提高其以市場化方式提供社會化服務(wù)能力的同時，也為后續(xù)農(nóng)業(yè)改革的推進和實施掃清了來自農(nóng)協(xié)的障礙。

表1 實現(xiàn)“進攻型農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”的政策措施

資料來源：《實現(xiàn)“進攻型農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”的新政策綱要》(第二版)。

(5)生產(chǎn)和流通兩環(huán)節(jié)入手，有效降低農(nóng)產(chǎn)品總成本

農(nóng)產(chǎn)品的價格是影響競爭力的直接因素，而生產(chǎn)成本高又是推高價格的重要因素[20]。考察農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的結(jié)構(gòu)組成，主要包含經(jīng)營者收入、生產(chǎn)資料成本、流通成本和包括地租、利息、建設(shè)、灌溉和土地改良成本在內(nèi)的其他成本(8)以日本主要農(nóng)作物大米為例，考察日本大米價格的結(jié)構(gòu)組成，在3563日元/10kg的售價中，經(jīng)營者的實際收入和其他經(jīng)營成本(包括地租、利息、建設(shè)、灌溉和土地改良成本等)分別約占30%和20%，農(nóng)藥、化肥和機械等生產(chǎn)資料成本約占20%，剩余大約30%為流通成本和零售商的利潤。相關(guān)數(shù)據(jù)和資料來源于農(nóng)林水產(chǎn)省《農(nóng)業(yè)競爭力加強支援法案的說明》。。日本政府認為，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本決不能損害農(nóng)民利益，也不能減少農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)地改良等方面的投資，因此，《農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法案》選擇從降低生產(chǎn)資料和流通成本入手，著力降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

在降低生產(chǎn)資料成本方面，《農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法案》規(guī)定，鼓勵現(xiàn)有的生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)進行業(yè)務(wù)重組，提高生產(chǎn)效率。同時，放寬市場準入，重點鼓勵民營企業(yè)和社會資本進入種子、肥料等生產(chǎn)部門。由政府主導，通過建設(shè)生產(chǎn)資料統(tǒng)一采購網(wǎng)站，為采購比價提供便利，以加強農(nóng)資銷售商的市場競爭，促進價格透明。在完善農(nóng)產(chǎn)品的流通和加工體系方面，《農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法案》同樣鼓勵民營企業(yè)和社會資本進入該領(lǐng)域。同時，鼓勵通過IT技術(shù)等科技手段，促進流通環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)重組，實現(xiàn)高效的農(nóng)產(chǎn)品分銷，并鼓勵企業(yè)技術(shù)升級，提高生產(chǎn)效率。此外，該方案希望通過促進農(nóng)產(chǎn)品的直銷，減少中間環(huán)節(jié)，進一步降低農(nóng)產(chǎn)品價格。

(二)以《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》為核心的政策體系

1.政策體系的演變和框架

在日本的農(nóng)政體系中，《農(nóng)業(yè)基本法》和《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》在不同歷史階段分別起到了農(nóng)業(yè)憲法的作用。基于1999年的《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》，2000年3月，日本制定了更加具體的《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》(簡稱《基本計劃》)，規(guī)定了政府在中長期內(nèi)處理糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題的基本政策[21]。為保證農(nóng)業(yè)政策可以精確響應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展和變化，日本每五年會對《基本計劃》進行一次修訂，每次修訂均具有不同的側(cè)重點。在2013 年日本農(nóng)業(yè)支持的理念從防御轉(zhuǎn)向進攻后，在2015 年3 月第四次修訂《基本計劃》時，提高農(nóng)業(yè)競爭力自然成為政策修訂的側(cè)重點[22]。雖然同樣圍繞建設(shè)具有強大競爭力的進攻型農(nóng)業(yè)的核心目標制訂政策措施，但鑒于《基本計劃》在形成脈絡(luò)上完全獨立于《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》為核心的政策體系，具體政策目標和措施也有一定差別，本文將《基本計劃》作為獨立于《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》的另一政策體系進行闡述。

2.政策目標和相應(yīng)措施

(1)《基本計劃》制定的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標

新修訂的《基本計劃》中，日本在糧食自給、土地集中和農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)等方面設(shè)定了明確目標。糧食自給率方面，分設(shè)熱量自給率、產(chǎn)值自給率和飼料自給率三個指標。其中，飼料自給率是《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》在本次修訂中首次正式設(shè)立。增設(shè)的原因在于，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位逐漸增強，而高品質(zhì)飼料的有效供給直接關(guān)系到健康安全的畜牧產(chǎn)品的供給[23]。2013年，日本的飼料自給率為26%，計劃至2025年提高為40%。糧食自給方面，2010年修訂的《基本計劃》曾制訂了到2020年熱量自給率達到50%的目標，但設(shè)立至今，熱量自給率僅達到40%左右，因此在本次修訂中，熱量自給率調(diào)整為45%；產(chǎn)值自給率則基本實現(xiàn)了之前預定的70%的目標，因此本次修訂將該指標進一步提高至73%。熱量自給率和產(chǎn)值自給率目標一降一升，這也可以看出日本對通過六次產(chǎn)業(yè)化提高農(nóng)業(yè)附加值抱有高度期待。在推動農(nóng)地集中方面，日本計劃通過十年努力，使各類專業(yè)度高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體占有耕地面積的比例從2014年時期的50%提高至2025年時的80%。農(nóng)業(yè)從業(yè)者數(shù)量和年齡結(jié)構(gòu)方面，到2025年，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口數(shù)量的理想值為184萬人，其中50歲和70歲以下的人口占比分別為23.91%和54.89%。在持續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的同時，《基本計劃》還對扭轉(zhuǎn)耕地面積萎縮的趨勢以及提高耕地利用率

表2 2015年《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》制定的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標

資料來源：《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》(2015年修訂版)。

設(shè)置了明確目標。除了嚴控農(nóng)地轉(zhuǎn)用和地產(chǎn)開發(fā)擠占農(nóng)地外，《基本計劃》還計劃通過發(fā)展無土栽培和“屋頂種植”等都市農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)種植面積在2025年較2013年提高6.2%，土地利用率提高9.78%的目標。

表3 2015年《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》制定的政策措施

資料來源：《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》(2015年修訂版)。

(2)《基本計劃》制訂的政策措施

最新修訂的《基本計劃》從五個方面給出了促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項舉措。除地震災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)的恢復重建外，其余四個方面均圍繞建設(shè)有強大競爭力的“進攻型”農(nóng)業(yè)展開。第一部分是確保穩(wěn)定的食物供應(yīng)。一方面通過飲食文化的宣傳和教育，強化食品安全機制建設(shè)，提高品質(zhì)，擴大國內(nèi)外對日本農(nóng)產(chǎn)品的需求；另一方面，以推動六次產(chǎn)業(yè)化為抓手，打通農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和流通鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。前一個方面的舉措和以《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》為核心的政策體系有較大重合；后一個方面，日本將推動六次產(chǎn)業(yè)化納入了穩(wěn)定食物供應(yīng)的政策板塊。這樣安排的原因在于，增強農(nóng)業(yè)競爭力，促進農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)自立是其提供穩(wěn)定、持續(xù)地糧食供應(yīng)的前提，而通過六次產(chǎn)業(yè)化，促進生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)的有效融合，深挖農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附加值，放大農(nóng)業(yè)部門整體產(chǎn)值則是提高競爭力、促進產(chǎn)業(yè)自立的關(guān)鍵。《基本計劃》的第二部分是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，該部分的政策措施和以《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》為核心的政策體系相呼應(yīng)，均側(cè)重于強調(diào)日本的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革。長期以來，日本人多地少，耕地零散，嚴重制約了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，使日本農(nóng)產(chǎn)品的成本劣勢明顯。系列文件中，多次強調(diào)土地集中，可以看出本屆日本政府對于已經(jīng)耽擱了半個世紀的農(nóng)地集中問題取得突破的決心。此外，《基本計劃》提出要建立日本版的直接支付體系，以彌補削減農(nóng)業(yè)保護給農(nóng)民帶來的收入損失，并要求加大農(nóng)業(yè)保險補貼力度，以增強小農(nóng)戶抗擊各類風險的能力。鑒于三農(nóng)問題的解決是一個系統(tǒng)工程，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民環(huán)環(huán)相扣，休戚相關(guān)：提高農(nóng)業(yè)競爭力進而促進產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民富裕的關(guān)鍵；反過來講，農(nóng)業(yè)競爭力的提高則離不開農(nóng)村發(fā)展的支撐，更離不開安居樂業(yè)的農(nóng)民的參與。因此，《基本計劃》的第三部分圍繞促進鄉(xiāng)村振興展開。主要措施有建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代社區(qū)平臺，引入高附加值的食品加工業(yè)和旅游業(yè)，以及完善交通和教育等民生機構(gòu)以創(chuàng)造就業(yè)和提高農(nóng)民收入，促進城鄉(xiāng)交流和移居農(nóng)村[23]。《基本計劃》的第四部分是改革重組涉農(nóng)團體。本部分的重點是農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的改革和重組，這也是以《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》為核心的政策體系著重強調(diào)的。

(三)日本進攻型農(nóng)業(yè)政策新體系的整體評述

綜上，在進攻型農(nóng)業(yè)支持理念的指引下，日本政府圍繞建設(shè)具有強大競爭力的進攻型農(nóng)業(yè)的核心目標構(gòu)建了較為完整的政策體系。具體來說，以形成脈絡(luò)為劃分依據(jù)，該政策體系包含兩個分別由《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》和《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》為核心的政策子體系。其中，以《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》為核心的政策體系是在安倍新政府上臺之后逐步制訂并完善的。該體系從開拓農(nóng)產(chǎn)品市場、強化六次產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、重塑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、推動農(nóng)協(xié)改革以及降低農(nóng)業(yè)總成本等多方面，制定了具體的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標和相應(yīng)舉措，提高農(nóng)業(yè)競爭力的政策指向非常明確。與以《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》為核心的政策體系不同，以《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》為核心的政策體系在形成脈絡(luò)上是延續(xù)了2000年以來，每五年對《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》進行修訂的慣例。鑒于安倍政府上臺之后，農(nóng)業(yè)政策的理念和政策目標較往屆政府更加強調(diào)“進攻”和“競爭力”，因此2015年對《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》進行修訂時，政策指向直指農(nóng)業(yè)競爭力的提高，并在提供穩(wěn)定的食物供應(yīng)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、推動振興鄉(xiāng)村和改革涉農(nóng)團體等方面制定了具體目標和舉措。

雖然形成脈絡(luò)不同，政策目標和舉措也略有差異，但分別以《農(nóng)林水產(chǎn)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》和《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》為核心的兩個政策子體系提高農(nóng)業(yè)競爭力的政策指向較為一致。二者相互配合，形成了日本建設(shè)具有強大競爭力的進攻型農(nóng)業(yè)的政策體系，共同推動實現(xiàn)了日本農(nóng)業(yè)支持政策從防御到進攻的轉(zhuǎn)型。

四、中國增強農(nóng)業(yè)競爭力的未來政策選擇：基于日本的啟示

同日本相似，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨地塊零碎狹小的資源稟賦制約，這是我國農(nóng)業(yè)競爭力弱化的客觀因素。我國長期實行增產(chǎn)導向的農(nóng)業(yè)支持政策體系，則是導致農(nóng)業(yè)競爭力弱化更為重要的政策因素。未來，面對日益劇烈的國際競爭和國內(nèi)二三產(chǎn)業(yè)的擠壓，我國應(yīng)加快增產(chǎn)導向的農(nóng)業(yè)支持政策體系向競爭力導向轉(zhuǎn)型，這是我國未來直面農(nóng)業(yè)競爭力弱化的現(xiàn)實，變被動防御為主動進攻，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)自立，促進農(nóng)業(yè)突圍的現(xiàn)實選擇。而日本近年來變防御型保護為進攻型支持，圍繞增強農(nóng)業(yè)競爭力的核心目標，構(gòu)建的新型政策體系則為我國的政策轉(zhuǎn)型提供了有益借鑒和啟示。

(一)競爭力弱化是我國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)

競爭力弱化已經(jīng)是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展不得不面對的現(xiàn)實。我國農(nóng)業(yè)競爭力的弱化主要表現(xiàn)為，一是大宗農(nóng)產(chǎn)品境內(nèi)外價差進一步拉大；二是特定農(nóng)產(chǎn)品及其替代品一方面進口激增，另一方面庫存壓力持續(xù)加大；三是農(nóng)業(yè)種植的整體收益在不斷下滑[24]。大宗農(nóng)產(chǎn)品的價差方面，到2016年，小麥、稻谷現(xiàn)貨境內(nèi)外價差在1400元/噸左右，玉米價差在700元/噸左右，豬肉和白糖的國內(nèi)均價超過進口價格的2倍。價格倒掛直接導致了部分農(nóng)產(chǎn)品的“三高”問題。以三大糧為例，2017年的產(chǎn)量只比2016年低110萬噸，兩年基本持平，但當年合計進口1.12億噸，比2016年高11.2%。同時，當年收購糧食4.25億噸，消化庫存0.85億噸，糧食市場呈現(xiàn)“洋貨入市、國貨入庫”的尷尬局面。雖然主要農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格居高不下，但人力成本、生產(chǎn)資料成本等普遍上漲，農(nóng)民的生產(chǎn)利潤持續(xù)降低。2016年，不考慮地租和勞動力價格因素的單位面積利潤約為642元/公頃，處于歷史較低水平，若將二者考慮在內(nèi)，則為-1102元/公頃，意味著我國的糧食種植行業(yè)大面積虧損[24-25](9)以上數(shù)據(jù)為作者綜合參考文獻24、25等資料估算。。

未來，隨著我國進一步擴大開放，農(nóng)業(yè)部門毫無疑問將遭到國際農(nóng)產(chǎn)品更為猛烈的沖擊。如果農(nóng)業(yè)競爭力弱化的趨勢得不到有效扭轉(zhuǎn)，一方面，政府將不得不動用各種補貼手段以盡力保障農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收，這在加重財政負擔和結(jié)構(gòu)性過剩的同時，終非農(nóng)業(yè)發(fā)展的長久之計；另一方面，競爭力弱化的農(nóng)業(yè)部門，在同國際農(nóng)產(chǎn)品和國內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)部門的長期競爭中，將面臨進一步萎縮的風險。這勢必將威脅農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)安全和國家的糧食安全，更將威脅幾億農(nóng)民的生計安全。可以說，農(nóng)業(yè)競爭力弱化是我國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展必將面臨的持續(xù)挑戰(zhàn)，也是必須戰(zhàn)勝的挑戰(zhàn)。

(二)變防御為進攻，構(gòu)建競爭力導向的政策體系是應(yīng)對挑戰(zhàn)的關(guān)鍵

我國長期實行增產(chǎn)導向的農(nóng)業(yè)支持政策，這是我國農(nóng)業(yè)競爭力弱化的重要原因。一方面，最低收購價格等托市政策扭曲了價格的市場化形成機制，直接導致我國農(nóng)產(chǎn)品和國際農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)價差，且在逐步拉大；另一方面，增產(chǎn)導向的農(nóng)業(yè)支持政策體系下，一些本該退出生產(chǎn)的低效、不可持續(xù)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能依然受到補貼，導致農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)效能低下；此外，增產(chǎn)導向的農(nóng)業(yè)支持政策過于關(guān)注產(chǎn)量，部分品質(zhì)較好但單產(chǎn)較低的農(nóng)產(chǎn)品受到忽視，在品質(zhì)方面出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況，影響了農(nóng)產(chǎn)品整體品質(zhì)的提高。

另外，我國增產(chǎn)導向明顯的農(nóng)業(yè)支持政策體系是在農(nóng)產(chǎn)品長期供給不足的背景下建立的，政策體系的直接目標即是促進增產(chǎn)[26]。強調(diào)增產(chǎn)的政策導向在一定歷史時期內(nèi)為我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升做出了重要貢獻，但經(jīng)過多年持續(xù)性豐產(chǎn)豐收，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，且矛盾的主要方面在供給側(cè)，部分農(nóng)產(chǎn)品更是出現(xiàn)了階段性的供過于求。繼續(xù)實施增產(chǎn)導向的農(nóng)業(yè)支持政策，將使扭曲的供求關(guān)系更趨惡化，也將造成不必要的財政和資源浪費。可以說，強調(diào)增產(chǎn)已經(jīng)喪失必要性和合理性。在增產(chǎn)導向的農(nóng)業(yè)支持政策體系一方面不利于增強農(nóng)業(yè)競爭力，另一方面已無存在必要性的情況下，加快政策體系從增產(chǎn)導向向競爭力導向轉(zhuǎn)型是我國農(nóng)業(yè)政策改革的當務(wù)之急。

(三)中國未來增強農(nóng)業(yè)競爭力的路徑和對策：基于日本的啟示

結(jié)合我國農(nóng)業(yè)競爭力弱化的現(xiàn)實、構(gòu)建競爭力導向農(nóng)業(yè)支持政策的緊迫性和日本近年來政策改革給予的啟示，就中國未來增強農(nóng)業(yè)競爭力的路徑和對策，本文凝練出以下建議：

1.從防御到進攻的理念轉(zhuǎn)變是農(nóng)業(yè)競爭力提高的前提

長期以來，面對國際競爭，日本農(nóng)業(yè)支持政策的“防御”色彩濃厚。日本通過國境保護、價格支持和生產(chǎn)補貼等手段，緩沖了國際競爭給本國農(nóng)業(yè)帶來沖擊的同時，也導致農(nóng)業(yè)對政府保護產(chǎn)生了嚴重依賴，逐步產(chǎn)生了生產(chǎn)要素流失、糧食自給率下降、農(nóng)村日漸衰敗、農(nóng)業(yè)競爭力整體弱化的情況。新形勢下，一昧防御只會使農(nóng)業(yè)部門在競爭中繼續(xù)衰敗，日本農(nóng)業(yè)必須直面國際競爭，而進攻則是競爭中最好的防御，農(nóng)業(yè)競爭力的提高則是日本農(nóng)業(yè)在進攻中取勝的關(guān)鍵。基于此，安倍政府調(diào)整農(nóng)業(yè)支持的理念，變“防御”為“進攻”，以此為前提，相應(yīng)調(diào)整了政策體系的目標和舉措。

當前，中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展受到高成本、高價格、高補貼的“三高”問題的困擾，農(nóng)業(yè)競爭力持續(xù)弱化。隨著我國開放程度進一步擴大，農(nóng)產(chǎn)品市場受到的沖擊更趨猛烈；另一方面，隨著“一帶一路”倡議的推進，中國農(nóng)產(chǎn)品走出國門，主動參與國際競爭的需求加大。以防御為基調(diào)的理念下，保護農(nóng)產(chǎn)品免受國際沖擊的農(nóng)業(yè)支持政策體系已不能完全適應(yīng)新時代和新情況。為此，可借鑒日本變防御為進攻理念的轉(zhuǎn)變，在未來的政策制定中，更加強調(diào)農(nóng)業(yè)競爭力的提高。只有理念率先轉(zhuǎn)變，才能指導制定競爭力導向的農(nóng)業(yè)支持政策體系。

2.從人、地、組織形式等多方面夯實生產(chǎn)能力是農(nóng)業(yè)競爭力提高的基礎(chǔ)

日本政府強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的努力體現(xiàn)在三個方面。第一方面，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)改革。一是設(shè)立農(nóng)地中介管理機構(gòu)，加快農(nóng)地向?qū)I(yè)化和規(guī)模化的經(jīng)營者集中，改變土地零散經(jīng)營的現(xiàn)狀；二是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵法人經(jīng)營主體和年輕農(nóng)民進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，并促進農(nóng)地等資源向其集中；三是推動農(nóng)協(xié)從中央到地方層面的改革，提高其以市場化方式服務(wù)三農(nóng)的能力。第二方面，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管護，進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的防御能力。第三方面，建立日本版的直接支付體系，加大農(nóng)業(yè)保險補貼力度，進一步提高對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的支持力度。農(nóng)民、農(nóng)地和農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織是影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高的重要因素。日本政府在農(nóng)民、農(nóng)地和農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織等多角度推動改革，目的直指生產(chǎn)能力的提高，進而為提高農(nóng)業(yè)競爭力打下基礎(chǔ)。

夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，提高我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力同樣是提高我國農(nóng)業(yè)競爭力的基礎(chǔ)。為此，可借鑒日本做法，大力培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和推進農(nóng)地集中。一是大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。對家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加大支持力度，支持土地向其集中以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。二是扶持小農(nóng)戶，并將其引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展軌道。短期之內(nèi)，我國小農(nóng)生產(chǎn)的格局將不會改變，小農(nóng)仍將在經(jīng)營主體中占據(jù)數(shù)量優(yōu)勢，可從加大支付力度、提高組織化程度、開展農(nóng)業(yè)保險等方面著手，逐步將其引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，并提高其抗風險的能力。三是培育青年職業(yè)農(nóng)民。可借鑒日本做法，在稅收、補貼、培訓和行政審批等多方面給予優(yōu)惠，鼓勵引導更多青年人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值是農(nóng)業(yè)競爭力提高的關(guān)鍵

日本政府抓住農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩端，一方面降低生產(chǎn)成本，另一方面提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，在擴大利潤空間的同時，提高整體競爭力。在生產(chǎn)成本方面，本著可操作性強又不降低農(nóng)民收入的原則，日本將降低生產(chǎn)和流通成本作為降低總成本的抓手。通過立法，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供優(yōu)質(zhì)價廉的生產(chǎn)資料的同時，減少農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到銷售的流通環(huán)節(jié)，實現(xiàn)降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)民收入、提高競爭力的有機統(tǒng)一。在降低生產(chǎn)成本的同時，日本政府高度重視通過六次產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品附加值的提高。一方面，以產(chǎn)業(yè)鏈的形式，串連農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通和零售環(huán)節(jié)，將農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)涵拓展為初級農(nóng)產(chǎn)品及其加工品。通過提高初級農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，把好安全關(guān)，獲得信任溢價；通過對初級農(nóng)產(chǎn)品進行加工，實現(xiàn)附加值的進一步提高。另一方面，利用農(nóng)業(yè)的多功能性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、“和”文化傳承、農(nóng)業(yè)休閑旅游等多方面的有機統(tǒng)一，將農(nóng)業(yè)從第一產(chǎn)業(yè)拓展到一二三產(chǎn)業(yè)融合的范疇，進一步放大了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。

我國農(nóng)業(yè)競爭力的提高同樣離不開降本增效和附加值的提高。在降低生產(chǎn)成本方面，以降低生產(chǎn)資料價格和優(yōu)化流通環(huán)節(jié)為切入點。一是對生產(chǎn)資料類生產(chǎn)企業(yè)定向減稅降費，優(yōu)化生產(chǎn)流程，提高生產(chǎn)效率，建立網(wǎng)絡(luò)平臺幫助農(nóng)戶進行價格比選，以幫助農(nóng)民獲得質(zhì)優(yōu)價廉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料；二是通過鼓勵農(nóng)超對接、農(nóng)批對接、網(wǎng)上交易以及鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展直營等措施，減少流通環(huán)節(jié)。提高附加值方面，一方面應(yīng)在狠抓農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上，減少農(nóng)藥的使用，并推動有機肥替代化肥，逐步提高我國農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)；另一方面深入推進一二三產(chǎn)業(yè)融合，在稅收優(yōu)惠、行政審批、資金支持、培訓指導等方面給與支持，鼓勵更多資金進入農(nóng)產(chǎn)品加工領(lǐng)域，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸以及附加值的提高。

4.多管齊下，開拓國際國內(nèi)兩個市場是農(nóng)業(yè)競爭力提高的重要方面

在助力本國農(nóng)產(chǎn)品開拓國際和國內(nèi)兩個市場方面，日本政府的措施具有鮮明的特點：政府主導、注重品質(zhì)、大打文化牌。一是政府主導成立了多個負責農(nóng)產(chǎn)品宣傳推介的機構(gòu)和組織，并對生產(chǎn)、加工、集散和物流等在內(nèi)的全流程進行了優(yōu)化。二是在筑牢食品安全生命線的基礎(chǔ)上，通過抓品質(zhì)，塑造日本品牌，建立消費口碑，實現(xiàn)和其他國家農(nóng)產(chǎn)品的錯位競爭。三是在國內(nèi)外，“和食”、“和”文化都伴隨著農(nóng)產(chǎn)品的宣傳和推廣，尤其是在國內(nèi)，日本反復強調(diào)要強化飲食文化的教育，保護和繼承“和食”。日本希望將農(nóng)產(chǎn)品的消費同文化的傳承及輸出有機融合，通過建立文化認同，帶動日本農(nóng)產(chǎn)品的消費。

為了幫助我國農(nóng)產(chǎn)品在全球范圍內(nèi)開拓市場，在上文提到注重品質(zhì)的同時，同樣應(yīng)注重政府主導和打好文化牌。政府可設(shè)立專門負責農(nóng)產(chǎn)品宣傳推介的機構(gòu)和組織，也可充分利用現(xiàn)有的使領(lǐng)館和各類派出機構(gòu)等渠道，加大我國農(nóng)產(chǎn)品的宣傳推介力度；另一方面，優(yōu)化出口農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、集散和物流鏈條，提高出口效率；還應(yīng)制定嚴格的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準，建立質(zhì)量安全黑名單，并加大對違法違規(guī)企業(yè)的處罰力度，建立我國農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和安全的口碑。作為五千年文明古國，農(nóng)耕文化一直是中華文化的重要組成部分，在世界范圍內(nèi)有著廣泛認同。我國一方面應(yīng)注重在國內(nèi)的青少年中加大中華農(nóng)耕文化的宣傳教育，提高國人對本國農(nóng)產(chǎn)品的認同；另一方面，可借助孔子學院等平臺，將對中國農(nóng)產(chǎn)品的認同和中華文化推廣結(jié)合起來，在世界范圍內(nèi)大力宣傳中華農(nóng)耕文化和中華美食。

5.激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，推動鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)競爭力提高的重要支撐

農(nóng)村在農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，提供生產(chǎn)生活的場所等方面具有基礎(chǔ)地位，農(nóng)村繁榮可以為農(nóng)業(yè)發(fā)展及競爭力提高提供重要支撐。在《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》這一基本法規(guī)中，日本政府對激發(fā)農(nóng)村的發(fā)展活力，推動鄉(xiāng)村振興做出系統(tǒng)規(guī)劃。其一，借助農(nóng)業(yè)多功能性支付、山區(qū)發(fā)展支付等直接支付手段，進行真金白銀的投入。其二，對農(nóng)村村落進行“整合”、“聯(lián)網(wǎng)”，核心是整合衰敗的鄉(xiāng)村形成“核心村”，并在核心村加大產(chǎn)業(yè)類和生活類基礎(chǔ)設(shè)施投資，以點帶面，帶動鄉(xiāng)村的整體發(fā)展。其三，鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是關(guān)鍵，日本政府一是通過六次產(chǎn)業(yè)化，二是最大限度地借助區(qū)域生物、旅游和水利資源，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，進一步提高農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營收入。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的持續(xù)推進，農(nóng)民大量離開農(nóng)村，我國農(nóng)村陷入相對衰敗將在未來一段時期內(nèi)成為趨勢。我國可借鑒日本做法，對人口減少的連片村莊進行整合，形成核心村。依托核心村，加大產(chǎn)業(yè)類基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，為農(nóng)村居民提供就近兼業(yè)的機會，并以點帶面，帶動周邊村落的發(fā)展。同時，我國應(yīng)大力推動農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合，將推動產(chǎn)業(yè)興旺作為鄉(xiāng)村振興的抓手。一方面，加大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工類企業(yè)的招商引資力度，推動初級農(nóng)產(chǎn)品的深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值的同時，增加農(nóng)村居民的就業(yè)機會和收入水平；另一方面，最大限度地利用區(qū)域資源，鼓勵農(nóng)民開辦農(nóng)家樂、生態(tài)農(nóng)場、餐館等休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目，并在稅收優(yōu)惠、消防和特種行業(yè)經(jīng)營便利等方面提供便利。