數(shù)字政府，尋找政企合作的邊界

何治民

最近，傅彬感覺輕松不少。他是廣東某地產(chǎn)集團(tuán)一名高級業(yè)務(wù)經(jīng)理，做項(xiàng)目建設(shè)工程審批，只需在政務(wù)APP上填寫審批前的申請，“就不需要隨身帶電腦到政務(wù)中心了，非常方便”。填完后系統(tǒng)會(huì)生成一個(gè)二維碼，相當(dāng)于項(xiàng)目的ID，每次審批前，只需要把二維碼展示給工作人員。這是廣東省“數(shù)字政府”今年8月推出的一個(gè)新的線上公共服務(wù)。

廣東“數(shù)字政府”是廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局管理的電子政務(wù)項(xiàng)目，采取的是“政企合作、管運(yùn)分類”的模式。這種機(jī)制為社會(huì)公共治理提供了新思路，它的意義在于，科技企業(yè)和政府部門協(xié)同合作，發(fā)揮技術(shù)和行政統(tǒng)籌的力量，解決政府服務(wù)和治理中數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)應(yīng)用的問題，但也需要面對新的隱患：引入互聯(lián)網(wǎng)巨頭參與“數(shù)字政府”建設(shè)，政企合作的邊界該如何把握？又該如何避免其在數(shù)據(jù)治理和運(yùn)營中可能帶來的安全問題？

以往用一個(gè)處的力量去協(xié)調(diào)各省直部門開展電子政務(wù)工作，現(xiàn)在政數(shù)局可以用省辦公廳的名義發(fā)文，協(xié)調(diào)能力提升。

公共服務(wù)“數(shù)字化”先行

除了便利企業(yè)辦事的“粵商通”， 廣東“數(shù)字政府”還推出便利市民辦事的“粵省事”。 “粵省事”是一個(gè)小程序，市民在線認(rèn)證生成身份證電子憑證后，就可以在廣東范圍內(nèi)登記入住酒店。除此之外，還可以在線認(rèn)證辦理駕駛證、行駛證、港澳通行證、護(hù)照、殘疾人證等62種個(gè)人電子證照。有了這些電子證照，用戶可以直接在線辦理社保繳納、公積金查詢和領(lǐng)取、電子稅票服務(wù)、結(jié)婚登記預(yù)約、一鍵移車、交通違章處罰、出生證領(lǐng)取、居住證登記、靈活就業(yè)人員公積金自愿繳存等747項(xiàng)服務(wù)。

“粵省事”的運(yùn)行邏輯是，用技術(shù)賦能高頻政務(wù)服務(wù)，通過各職能部門數(shù)據(jù)共享、治理和應(yīng)用，將業(yè)務(wù)流程再造，實(shí)現(xiàn)多部門線上的協(xié)同合作，提高政務(wù)服務(wù)的效率和體驗(yàn)。目前其積累的用戶已達(dá)1835萬。

廣東省在全國網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)排名中，也從2016年的第九名，上升到2018年的第一。“網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)排名”即國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室委托第三方機(jī)構(gòu)開展的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力評估工作，是衡量各省數(shù)字政府建設(shè)的重要參照。

這兩年廣東“數(shù)字政府”的進(jìn)步，得益于“政企合作、管運(yùn)分離”的協(xié)同機(jī)制。2018年10月，廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局成立，作為廣東“數(shù)字政府”的政府方。與之前作為省經(jīng)信委下面的二級局的廣東大數(shù)據(jù)管理局的組織架構(gòu)不同，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局是隸屬省辦公廳的單獨(dú)部門，是副廳級單位，局長由廣東省政府副秘書長兼任。

升格的組織架構(gòu)背后是行政資源整合能力的提升。廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局陳峻華處長，曾是廣東大數(shù)據(jù)管理局電子政務(wù)處處長，對此感受頗深，以往用一個(gè)處的力量去協(xié)調(diào)各省直部門開展電子政務(wù)工作，現(xiàn)在政數(shù)局可以用省辦公廳的名義發(fā)文，協(xié)調(diào)能力提升。他對《南風(fēng)窗》記者說：“我們對各廳局職能部門有‘?dāng)?shù)據(jù)需求滿足率等指標(biāo)的績效考核，確保每個(gè)部門都動(dòng)起來。”

數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司是廣東“數(shù)字政府”的建設(shè)運(yùn)營方，由騰訊和三家運(yùn)營商共同出資成立，負(fù)責(zé)全省政務(wù)云、政務(wù)大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)。騰訊政務(wù)云副總裁、數(shù)字廣東公司首席執(zhí)行官王新輝認(rèn)為，“政企合作、管運(yùn)分離”的協(xié)同機(jī)制在廣東“數(shù)字政府”兩年建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。在這種情形下，互聯(lián)網(wǎng)科技公司，通過數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)營方的角色，并通過技術(shù)構(gòu)建了一定的“新型政治空間”，成為新型社會(huì)治理的主體，政府如何把握與它們的合作邊界，顯得尤為重要。

在中國信息安全研究院副院長左曉棟看來，政府和科技企業(yè)合作開發(fā)治理政務(wù)大數(shù)據(jù)，這是不變的趨勢。關(guān)鍵在于，政府跟這些企業(yè)簽訂的協(xié)議中，如何約定雙方的權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任，保護(hù)數(shù)據(jù)安全。

合作邊界

廣東“數(shù)字政府”建設(shè)的“政企合作”內(nèi)容主要有兩大塊，數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)治理、應(yīng)用。平臺(tái)建設(shè)主要是指全省政務(wù)云和政務(wù)大數(shù)據(jù)中心一體化建設(shè)。王新輝把全省政務(wù)云比作數(shù)字政府建設(shè)的“物理基礎(chǔ)”，而大數(shù)據(jù)中心一體化建設(shè)則是“打通神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”。

在全省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)中，涉及多個(gè)主體。具體來說，政數(shù)局購買服務(wù)的方式，建立人口、空間地理、社會(huì)應(yīng)用信息等公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建設(shè)統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一電子印章、統(tǒng)一共享交換平臺(tái)等八大公共應(yīng)用支撐，為數(shù)據(jù)應(yīng)用提供基礎(chǔ)平臺(tái)。同時(shí)，各政府部門根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，自行采購數(shù)據(jù)，并將部門的數(shù)據(jù)庫與全省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心對接。

“數(shù)字政府”建設(shè)，核心是數(shù)據(jù)治理。數(shù)據(jù)治理涉及收集、存儲(chǔ)、分析、應(yīng)用、銷毀等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及多方參與。以一個(gè)業(yè)務(wù)應(yīng)用的建設(shè)為例，某政府部門根據(jù)應(yīng)用計(jì)劃，發(fā)布數(shù)據(jù)需求，數(shù)據(jù)公司要分析這些數(shù)據(jù)的分布和價(jià)值，形成數(shù)據(jù)治理任務(wù)單，政府部門根據(jù)反饋編制目類后，再接入大數(shù)據(jù)中心。最后由數(shù)據(jù)公司以數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品的形式交付給政府部門。

對政務(wù)數(shù)據(jù)的治理過程中，互聯(lián)網(wǎng)科技公司所觸達(dá)的數(shù)據(jù)越來越龐大，而它們早已在各自商業(yè)領(lǐng)域積累了大量用戶數(shù)據(jù)，市場人士擔(dān)心，這可能會(huì)加速壟斷的出現(xiàn)。

在這個(gè)過程中，數(shù)據(jù)公司實(shí)際上承擔(dān)了數(shù)據(jù)分析和治理的功能，網(wǎng)絡(luò)科技巨頭們已然成為政務(wù)數(shù)據(jù)治理的新型主體。正如中國社科院政治學(xué)研究所研究員樊鵬在《國家治理和制度安全新視野》一書中提到的，傳統(tǒng)商業(yè)主體的行動(dòng)邊界得到無限拓展，相應(yīng)的，政府的原有監(jiān)管工具在不斷萎縮。這是否意味著進(jìn)入了某種“行政權(quán)失效”的狀態(tài)？

“在政企合作的框架下，政府的行政權(quán)不是弱化，而是增強(qiáng)了。”陳峻華回應(yīng)稱，以往的政務(wù)信息化工作，由政府全部包攬，反而做不好。現(xiàn)在把建設(shè)和運(yùn)營交給專業(yè)科技公司去做，政府可以更加專注于行政協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督，行政職能更加強(qiáng)化了。

這不失為一種新解讀，但這種合作模式還有另一面。2019年6月26日，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》，其中一個(gè)重大變化是將互聯(lián)網(wǎng)公司掌握和處理數(shù)據(jù)的能力列為新的壟斷因素。對政務(wù)數(shù)據(jù)的治理過程中，互聯(lián)網(wǎng)科技公司所觸達(dá)的數(shù)據(jù)越來越龐大，而它們早已在各自商業(yè)領(lǐng)域積累了大量用戶數(shù)據(jù)，市場人士擔(dān)心，這可能會(huì)加速壟斷的出現(xiàn)。

如何從制度上牽制這些參與政務(wù)數(shù)據(jù)治理的科技公司？廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局成立了“數(shù)字政府”改革建設(shè)專家委員會(huì)，“超過3000萬元的項(xiàng)目立項(xiàng)，一定要有專家委員會(huì)的副組長參與評審”。為了確保數(shù)據(jù)安全，該局對數(shù)據(jù)進(jìn)行安全和權(quán)限嚴(yán)格分級管理，數(shù)據(jù)公司必須獲得政府授權(quán)才能處理相關(guān)數(shù)據(jù)。

在數(shù)字政府建設(shè)中，民眾既是政務(wù)大數(shù)據(jù)服務(wù)的對象，也是數(shù)據(jù)的提供者，當(dāng)民眾數(shù)據(jù)出現(xiàn)安全問題，隨之而來的是個(gè)人信息安全隱患的暴露。在個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的運(yùn)輸、存儲(chǔ)和使用中，運(yùn)用加密、脫敏、匿名化等技術(shù)手段來保證安全至關(guān)重要。

左曉棟對《南風(fēng)窗》記者分析稱，個(gè)人敏感數(shù)據(jù)在通過脫敏技術(shù)處理后，可以保障個(gè)人信息安全，但這種安全仍會(huì)面臨挑戰(zhàn)：隨著未來脫敏技術(shù)升級，現(xiàn)在脫敏后的數(shù)據(jù)有可能再次成為敏感數(shù)據(jù)，而國際上就曾出現(xiàn)這樣的案例。此外，“沒有完美的脫敏技術(shù)”，在很多時(shí)候，脫敏技術(shù)實(shí)施到位后，數(shù)據(jù)本身的應(yīng)用價(jià)值就會(huì)大打折扣。