試析我國文化產業立法之完善

摘 ? ? ?要：文化產業立法的完善是促進我國文化產業發展的重要保障。本文在對我國文化產業立法現狀進行分析的基礎上，找出了目前尚存的一些問題并提出了相應的對策建議，希冀能對完善我國文化產業立法、促進我國文化產業發展成為國民經濟支柱產業有所助力。

關 ?鍵 ?詞：文化產業;立法現狀;文化產業促進法;對外文化貿易

中圖分類號：D922.16 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2019）10-0124-06

收稿日期：2019-07-02

作者簡介：齊衁（1962—），女，遼寧黑山人，吉林財經大學副教授，研究方向為行政法。

基金項目：本文系吉林省教育廳“十二五”社會科學研究項目“吉林省文化產業發展法律保護對策研究”的階段性成果，項目編號：吉教科文合字[2015]第362號。

1947年，在霍克海默和阿多諾共同撰寫的《啟蒙辯證法》之中，首次出現了“Culture Industry”一詞，學術界通常將其翻譯為文化產業或者文化工業。文化產業作為一項特殊的經濟形態和文化形態，深刻影響著人們對其本質的把握，不同國家對文化產業有著不同的稱謂和定義。[1]英國、新加坡稱之為“創意產業”，美國稱其為“版權產業”，歐盟、日本稱之為“內容產業”，韓國稱之為“文化產業”。聯合國教科文組織將其定義為一系列按照行業標準生產、再生產、儲存以及分配文化產品和服務的活動。在我國，原文化部于2003年9月4日發布了《文化部關于支持和促進文化產業發展的若干意見》，其中將文化產業定義為：“從事文化產品生產和提供文化服務的經營性行業”。同時，該文件闡明了文化產業與文化事業是相應的概念，這二者作為我國社會主義建設過程中的重要內容息息相關。從經濟、政治、法律語境進行考量，文化產業依托文化市場，從業主體主要是文化企業，具有營利性和競爭性等特征;文化事業則依托傳統公共文化資源，從業機構主要是公立圖書館、藝術館、博物館等，具有公益性、非營利性等特征。[2]2004年，國家統計局對“文化產業及相關產業”進行了解釋——為社會公眾提供文化娛樂產品和服務的活動的集合。

一、我國文化產業的立法現狀

（一）規范文化產業管理

一是娛樂場所管理法。娛樂場所的管理不僅是文化市場管理的重要組成部分，也是文化產業管理和調整的基本內容。目前，我國在娛樂場所管理方面的行政法規及規范性文件主要涵蓋設立、經營、監督管理、法律責任四個方面，包括：國務院頒布的《娛樂場所管理條例》《營業性演出管理條例》，原文化部頒布的《網絡表演經營活動管理辦法》《營業性歌舞娛樂場所管理辦法》《文化部辦公廳關于進一步加強歌舞娛樂場所內容管理、有效維護內容安全的通知》等。

二是音像制品管理法。音像制品是指錄有內容的錄音帶、錄像帶、唱片、激光唱盤和激光視盤等。隨著互聯網大數據時代的到來，傳統音像制品在市場的份額大大降低，市場形式不容樂觀。目前，我國對音像制品的管理主要是從出版、復制、進口、批發、零售和出租等方面進行規范，如國務院頒布的《音像制品管理條例》、原廣播電影電視部與原文化部頒布的《音像制品批發、零售、出租管理辦法》、原新聞出版總署頒布的《音像制品出版管理規定》等。

三是廣播電視產業管理法。廣播電視產業是傳統產業群的一個重要產業部門，隨著無線電和電子技術的快速發展，使其從傳播一般性新聞報道和娛樂節目，逐步向社會的不同領域深入，以便向更多品種和專門化的態勢發展。廣播電視產業擁有廣大的發展前景，也是各國競爭最激烈的文化市場，對廣播電影電視業的管理是文化管理法律體系的重要組成部分。目前，我國對于廣播電視產業進行規范的法律法規主要包括《中華人民共和國電影產業促進法》（以下簡稱《電影產業促進法》）、《廣播電視管理條例》《關于進一步深化電影業改革的若干意見》《廣播電臺電視臺審批管理辦法》《電影企業經營資格準入暫行規定》等。

（二）保護文化產業資源

文化產業的保護主要分為文化資源保護和文化市場保護。近年來，隨著文化產業對經濟增長的貢獻率逐年提高，在提供就業崗位、豐富人民群眾日常文化生活等方面發揮了重大積極作用，我國也愈發重視對于文化產業的立法保護。

在保護文化資源方面，國務院于1994年10月發布了《中華人民共和國自然保護區條例》。2017年10月，李克強總理簽署第687號中華人民共和國國務院令，對該《條例》進行了修改，修改后的《條例》取消了外國人進入國家級海洋自然保護區的行政審批事項，更加切合當下文化資源保護的訴求。2017年8月7日，原文化部發布了《“十三五”時期全國古籍保護工作規劃》，該《規劃》堅持“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的原則，致力于全面提升古籍修復能力，加大對古籍的保護，有效地推動了古籍保護工作的高效開展。2018年12月10日，文化和旅游部發布了《國家級文化生態保護區管理辦法》，該《辦法》共四章三十八條，在內容上堅持“保護優先、整體保護、見人見物見生活”的理念，創造性地提出具有中國特色的非遺保護制度，著力于區域性整體保護，重點關注具有重要價值以及鮮明特色的文化形態，這對于文化資源的保護具有重要意義。

在文化市場管理方面，2013年4月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《中華人民共和國旅游法》對旅游規劃和促進、旅游經營、旅游安全、監管、權利救濟、法律責任等方面作出了一系列規定，切實懲治了旅游行業中的一些不法行為，很好地規范了文化市場秩序。原文化部辦公廳在2016年1月6日印發了《文化市場黑名單管理辦法（試行）》，旨在建立文化市場信用監管制度，加強文化市場內容監管，通過黑名單管理，完善守信激勵、失信懲戒機制，為文化市場的發展營造一個良好的信用環境，促進文化市場良性有序的發展。

（三）扶持文化產業發展

為了進一步扶持文化產業的發展，我國制定了一系列政策法規，如《中共中央、國務院關于深化文化體制改革的若干意見》《文化部關于支持和促進文化產業發展的若干意見》《文化部關于鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展文化產業的意見》《文化部關于完善審批管理促進演出市場健康發展的通知》《財政部、海關總署、國家稅務總局關于支持文化企業發展若干稅收政策問題的通知》等。

總體來說，我國正逐步加快對文化立法的步伐。第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議于2016年11月7日通過了《電影產業促進法》，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議于2016年12月25日通過了《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》），這兩部法律的實施標志著我國文化產業在立法方面取得了巨大的進步。同時，《文化產業促進法》也被正式列入五年立法規劃之中，這對于進一步推動文化體制改革具有深遠意義。

二、我國文化產業立法存在的問題

進入新世紀以來，我國文化產業一直保持著良好的發展勢頭。國家統計局網站的數據顯示，我國文化產業增加值占GDP比重正在逐年提高，由2004年的2.15%提高到2017年的4.29%，增加了2.14個百分點，對GDP增量的貢獻年平均達到4.7%。但應看到，隨著文化產業的蓬勃發展，相關立法的滯后性以及不協調性等特點也日益突出，主要表現在以下幾個方面：

（一）缺乏文化產業領域基本法

在我國龐大的法律體系中，文化產業方面的立法只占相當小一部分，遠低于科技、教育、衛生等方面的立法。文化產業領域基本法的缺失導致我國文化產業相關部門規章、地方性法規缺乏上位法的支撐，由此引發了文化產業立法穩定性不夠，執行的力度、效率及普適性欠缺等一系列問題。近年來，文化產業的發展越來越受到國家的重視以及社會各界的廣泛關注，各種文化產業政策也紛紛出臺，然而，這些政策“政”出多門，往往存在著“缺、散、弱、亂、變、粗”等一系列問題與弊病。[3]由缺乏文化產業基本法的統籌和指引，各部委、各地方性法規在制定過程中一方面有許多立法盲區的存在，另一方面又有大量散亂的規則充斥，規章之間相互沖突，這不僅難以對文化產業的長效發展帶來實質性的促進作用，反而在一定程度上直接或間接阻礙了文化產業的有效發展。[4]此外，文化產業作為國民經濟發展中一項新興的支柱性產業，具有其自身的獨立屬性，僅僅依靠《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國非物質文化遺產法》（以下簡稱《非物質文化遺產法》）、《電影產業促進法》等專門法遠遠不能滿足我國文化產業大發展大繁榮的需求，因此急需出臺一部基本法為各部門規章、地方性法規奠定基礎，指明方向。

（二）現有文化產業相關立法位階較低

從我國文化產業相關立法的實踐來看，由全國人民代表大會常務委員會制定的法律及國務院制定的行政法規數量較少。在現有的文化產業立法體系中，除了與文化產業有關的《非物質文化遺產法》《公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）、《電影產業促進法》等幾部法律是全國人民代表大會常務委員會制定外，其他如動漫、網絡游戲、民間文化藝術、文藝演出等行業仍依靠國務院各部委、地方各級政府制定的規章和地方各級人大常委會制定的地方性法規來規范。這些規章和地方性法規由于法律效力低，處罰權限、處罰力度有限，對違法違規者往往起不到約束和震懾作用。同時，由于其位階較低，還存在分類矛盾和行業條塊分割問題突出、文化主管部門之間職權劃分不明確、立法質量不夠高等一系列弊端，往往只能對片面性、區域性的問題制定對策，對于文化產業存在的普遍問題、文化產業總體發展方向并不能有效指明。

（三）缺乏與法律相配套的地方性法規

盡管我國已經頒布了《非物質文化遺產法》《公共文化服務保障法》《電影產業促進法》《公共圖書館法》等與文化產業相關的法律，但目前還沒有與之相配套的部門規章或地方性法規，原有的一些地方規章之間、地方性法規之間尚存在矛盾，少數與當前文化事業的發展不相適應的地方政府規章、地方性法規尚未廢除，上位法與下位法、新法與舊法、一般法與特別法之間的沖突規定仍然存在，這使得上位法的實施效果大打折扣。此外，全國人民代表大會常務委員會制定法律時往往站在全國的高度，考量更多的是各省市一般、頻繁性和重大性問題，因此具有普適性特征。而各省市文化產業發展水平參差不齊，具有自身獨立屬性，如果不依據本省經濟、文化的特殊性制定符合本省市文化產業發展的條例，全國人民代表大會常務委員會制定的法律很難真正落實。然而實踐中，只有北京市、廣東省深圳市、山西省太原市、陜西省西安市等少部分省市制定了符合本省市文化產業發展的文化產業促進條例。

（四）缺乏完整的對外文化貿易法律規范

近年來，我國文化產業發展雖成效顯著，但與國際上一些文化產業大國相比仍存在差距。根據《文化軟實力藍皮書：中國文化軟實力研究報告（2010）》數據顯示，美國文化產業產值占GDP總量的30%左右，日本為20%，韓國為15%，我國僅占4%。在文化產品輸出和國際文化市場份額方面，美國在全球文化產業所占比重為43%，而我國不到3%。可見，我國文化產業的國際競爭力還很弱，這與我國缺乏完整的對外貿易法律體系有很大關系。目前，我國還未建立完整的對外貿易法律框架，《中華人民共和國對外貿易法》只在第五章第二十九條、第三十條、第三十一條對與外貿易有關的知識產權保護加以規定，至于國際服務貿易和對外貿易促進等領域僅有一些原則性的規定，并沒有進一步細化。《電影產業促進法》第四十四條規定：“國家對優秀電影的外語翻譯制作予以支持，并綜合利用外交、文化、教育等對外交流資源開展電影的境外推廣活動。國家鼓勵公民、法人和其他組織從事電影的境外推廣。”這些條款雖然具有一定的促進價值，但從實際操作來看還遠遠不夠，其只是原則性的倡議，缺乏相關配套規定來落實。隨著世界各國經濟與科技的發展，知識產權侵權案件發生頻率顯著上升，迫切需要我國制定更全面、更完善的知識產權保護條款，加快構建對外貿易法律體系。

三、完善我國文化產業立法的相關建議

“法律既是政府治理的基本理據，亦是形塑新興產業的有效工具”。[5]文化產業的發展離不開法治建設的保駕護航。“十三五”規劃明確提出要在2020年將我國文化產業建設成為國家國民經濟支柱性產業。為了實現這一宏偉目標，我國急需建立健全與文化產業相關的法律制度。筆者認為，可從以下幾方面著手：

（一）盡快出臺《文化產業促進法》

2014年10月發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要制定《文化產業促進法》。2018年3月11日，《文化產業促進法》被列入全國人民代表大會常務委員會五年立法規劃。2019年6月28日，7700多字的《文化產業促進法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案征求意見稿》）面向全社會公開征求意見。《草案征求意見稿》第二條明確規定：“本法所稱文化產業，是指以文化為核心內容而進行的創作、生產、傳播、展示文化產品和提供文化服務的經營性活動，以及為實現上述經營性活動所需的文化輔助生產和中介服務、文化裝備生產和文化消費終端生產等活動的集合。前款所稱經營性活動的類別包含內容創作生產、創意設計、資訊信息服務、文化傳播渠道、文化投資運營、文化娛樂休閑等。”這是我國首次對“文化產業”一詞進行正式的、法律意義上的解釋。可以說，《草案征求意見稿》對于堅持中國特色社會主義文化發展道路，堅持創造性轉化、創新性發展，弘揚社會主義核心價值觀，推動文化產業高質量發展，促進文化產業結構調整和布局優化，營造有利于涌現文化精品和人才的社會環境，促進文化產業與科技及其他國民經濟相關產業融合發展，拓展文化產業發展廣度和深度，發揮文化產業在國民經濟和社會發展中的重要作用意義深遠，應盡快出臺。同時，筆者對《草案征求意見稿》有兩點建議：一是探求傳統文化產業與新興文化產業的差異化發展路徑。隨著時代的飛速發展，文藝創作的生產格局、文化產品的傳播方式、人民群眾的審美標準都發生了巨大的變化，當前傳統的文化產業已不能滿足人民日益增長的文化需求，人民群眾對多樣化、多層次的文化產品的需求日益增加。對此，在制定《文化產業促進法》的過程中應加大對新興文化產業的扶持力度，大力支持文化創意產業的發展，并根據行業發展的實際情況制定相應的文化產業政策。待文化產業基本法律框架構建起來后，再參照《電影產業促進法》的思路逐步建立健全關于游戲、音樂、電影、動漫、電子競技等各方面的產業促進特別法。[6]同時，對于傳統文化產業要深度挖掘其豐富內涵，在繼承的基礎上加入當今時代的新元素，使傳統文化產業與新興文化產業融合發展。二是推動我國文化產業“走出去”。為了將我國建設成為文化強國，急需進一步提高我國文化軟實力，不斷增強我國的文化自信，這不僅是國家文化產業振興的必由之路，更是提高我國在國際舞臺競爭力的重要方式。基于當今全球化發展背景和我國進一步深化改革開放的基本國策，《文化產業促進法》應當堅持與國際接軌的原則，推動文化產業“走出去”。因此，不僅要在頂層設計中嵌入相關政策，還要在《文化產業促進法》中進行更加具體詳細的制度銜接，使我國諸多文化企業在“走出去”的過程中能夠更加切實地享受到來自國家方面的優惠政策。

（二）提高文化產業相關立法位階

近年來，全國人民代表大會常務委員會先后出臺了一些與文化產業密切相關的法律，如《公共文化服務保障法》《電影產業促進法》《公共圖書館法》等，但對于涵蓋面廣泛的文化產業來說還遠遠不夠。鑒于目前有關文化產業的大部分法律規定都是以“條例”“通知”“辦法”等各種行政法規、規章、地方性法規的形式存在，筆者建議將現有關于出版發行、民間藝術、音像制品等方面的規章或地方性法規提升立法階位，將其確定為法律，同時在內容結構和模式設計上可以參考相關法律，如《中華人民共和國文物保護法》《非物質文化遺產法》等。

（三）加速文化產業的地方立法

在完善文化產業法律體系的過程中，除了加快制定具有統馭性的《文化產業促進法》之外，還需要制定與之相匹配的地方性法規。我國幅員遼闊，各地區的地理環境、人文環境千差萬別，其文化的發展狀況更是參差不齊。因此，不能僅僅依靠國家層面具有普適性的法律來調整，還應根據各地區的不同情況，依托本土資源，制定更加契合當地文化發展、具有針對性的地方性法規。具體操作過程中可以借鑒北京市、天津市、上海市、廣東省深圳市等地的先進立法經驗，結合本地區的自身特點相應調整，不斷進行創造性地嘗試，加快制定促進地方文化產業的規定。[7]此外，針對地方性法規與上位法相矛盾、同一位階立法中重復立法或立法缺位、一些落后的或不合理的規定仍然存在等問題，應及時訂立、修改或廢止，以確保各地文化產業能充分發揮本地區優勢。

（四）構建完整的對外文化貿易法律框架

目前，我國文化企業“走出去”面臨著國內和國際兩大阻礙。從國內角度來看，我國尚未構建起完整的對外貿易法律框架，文化企業在“走出去”的過程中缺乏相關政策扶持，部分文化領域還無法可依;從國際角度來看，除了固有的意識形態差異、文化沖突等國際性制約因素之外，中美貿易摩擦持續升級、他方貿易保護主義不斷加力也加大了文化企業“走出去”的難度。若想化解阻礙，構建完整的對外文化貿易法律框架就顯得尤為重要。筆者建議，可以從以下幾方面著手：一是加大文化產業內部競爭壓力， 鼓勵發展外向型文化企業，并制定有效的財政、稅收優惠政策，完善人才培養和激勵機制。二是完善我國《對外貿易法》中關于知識產權保護的相關規定，既要維護好本國文化企業的智力成果，也要防范我國企業侵犯他國知識產權。三是將原則性規定與落地舉措相結合，明確授權國務院或相關部門制定具體實施辦法。同時，完善《電影產業促進法》《非物質文化遺產法》中涉及對外貿易的條款，使其更加明確、具體。

【參考文獻】

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[2]周剛志，周應杰.文化產業促進法”基本問題探析[J].江蘇行政學院學報，2017，（1）.

[3]楊吉華.文化產業政策研究[D].北京：中共中央黨校博士學位論文，2007.

[4]魏世軍.《文化產業促進法》立法五大問題思考[J].文化產業評論，2018，（12）.

[5]徐信貴，陳伯禮.臺灣文化創意產業的政策推動與法制構造[J].亞太經濟，2010，（5）.

[6]蔡武進.我國文化產業法體系建設的進路[J].福建論壇（人文社會科學版），2014，（10）.

[7]韓雷，王新穎.文化自信在文化產業發展中的作用[J].中國國情國力，2018，（7）.

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：The perfection of cultural industry legislation is an important guarantee to promote the development of cultural industry in China.Based on the analysis of the current legislation situation of cultural industry in China，this paper finds out some existing problems and puts forward corresponding countermeasures and suggestions，hoping to help improve the legislation system of cultural industry in China and promote the development of cultural industry into a pillar industry of national economy.

Key words：cultural industry;legislative status quo;Promotion Law of cultural industry;foreign cultural trade