城市公交安全風險隱患雙重預防體系建設與運行研究

杜元正 崔浩然 劉 暢 李峰

（1.濟南市城市交通研究中心，濟南 250031；2.濟南市公共交通職業高級中學，濟南 250031）

引言

近年來城市公交方面的重特大事故時有發生，尤其是2018 年重慶萬州“10.28”城市公交車墜江事件，造成重大人員傷亡和財產損失，產生了惡劣的社會影響。城市公共交通安全工作事關人民群眾的生命財產安全，事關公共安全和社會穩定，降低責任事故，尤其是減少較大以上事故，提升企業安全管理水平已經成為各公交企業的迫切需求。

安全管理的本質是風險管理，防范事故的關鍵是消除隱患，將兩者合二為一的安全風險隱患雙重預防體系（以下簡稱雙重預防體系）已經成為城市公交企業改進安全管理水平的有力武器之一。目前在全國企業雙重預防體系建設方面，山東省走在前列，率先在全行業推動企業雙重預防體系建設。相對于煤礦、工商貿等行業而言，交通運輸行業由于其風險易變動，且受時間空間影響較大等鮮明的行業特點，雙重預防體系建設相對滯后。JN 公交是山東省交通運輸行業9 家省級標桿企業之一，在體系建設和運行過程中積累了一定的經驗。本文首先對雙重預防體系基本原理及建設思路進行了闡述，進而以JN 公交為研究對象，分析了JN 公交安全風險隱患雙重預防體系的建設與運行全過程，提取歸納實踐經驗，并就體系建設和運行過程中易發生的問題進行了分析和探討，提出了針對性的改進措施，對于城市公共交通企業進行雙重預防體系建設具有一定的參考價值。

圖1 安全基本概念之間的聯系

圖2 雙重預防體系與其他安全管理體系的聯系

1 雙重預防體系建設基本原理

（1）安全相關術語釋義及關聯。進行雙重預防體系建設首先要弄清楚其基本原理，這里涉及到很多安全管理基本概念的解釋，如風險、隱患、風險點、危險源、危險因素等等。這些名詞術語的范疇可以在相關標準或規范里查到，雷長群[1]曾專門對此進行了研究和比較，提出了固有危險有害因素和派生危險有害因素的概念,認為派生危險有害因素等同于隱患，固定危險有害因素是危險源的本質屬性。本文結合行業風險易變動的特點，將兩類危險源概念引入，對幾個主要的安全術語之間的聯系進行了重新歸納，如圖1 所示。城市公共交通行業需要辨識的危險源不只包括以固定危險有害因素為本質特征的第一類危險源，也包括預期的第二類危險源，這類危險源存在隨時轉化為隱患的可能，需要從人、車、路、環境等多因素進行辨識。

雙重預防體系建設的目標是全面辨識風險，徹底排查隱患，減少事故發生。風險辨識要全面，只有全面才能讓安全管理沒有盲區，減少安全縫隙；隱患排查要徹底，只有徹底才能保證隱患得到暴露，才能使隱患得到有效治理。在其中還加入了分級管控等管理學方法，讓人盡其責，物盡其用，避免管理混亂或者產生管控真空區域，從而有效降低事故發生。

（2）雙重預防體系構成及與其他安全管理體系的聯系。雙重預防體系可分為五大模塊，即基本要求、安全生產風險分級管控、隱患排查治理、信息化管理和持續改進。其中以安全生產風險分級管控和隱患排查治理為核心內容。其實，這兩項工作在安全標準化體系中已有所涉及，它們之間的關系如圖2 所示。

雙重預防體系、安全生產風險分級管控體系、隱患排查治理體系、安全生產標準化體系都是可以獨自運行的，但是，都有其自身的適用性和限制，具體見表1。黃典劍[2]在其研究報告中還提到了職業安全健康管理體系，因為城市公共交通行業職業病問題不突出，擬出臺的山東省交通廳體系評估標準也淡化了職業病防治部分的內容，這里沒有放入進行比較。

雙重預防體系最大的特點是將安全生產風險分級管控體系和隱患排查治理體系有機結合在一起，并將安全生產標準化的一些要素作為風險辨識評估和隱患排查治理的前置條件或發展延伸放入體系內容中，拓寬了雙重預防體系的外延，使各體系要素之間形成優勢互補，系統性更強，更利于在實際工作中應用。

表1 幾種安全管理體系對比

2 城市公交安全風險隱患雙重預防體系建設思路

遵循現代安全生產管理理論中的系統原理、預防原理、強制原理、人本原理的要求，從城市公交行業管理特點和企業實際出發，明確不同層級崗位的安全職責，強化一崗雙責，建立健全安全生產責任制，成立雙重預防體系領導小組，下達有效的雙重預防體系建設實施方案，建立風險分級管控和隱患排查治理制度，制定切實可行的獎懲考核方案，落實不同層級崗位的員工安全培訓，在全公司范圍內開展風險點排查和危險源辨識工作，進行科學的風險評估并分級，嚴格按照分級結果進行管控，同時廣泛開展隱患排查工作，檢查管控措施的落實情況，深入開展雙重預防體系建設，推進雙重體系建設有效落地，切實提高企業安全管理水平。

3 城市公交安全風險隱患雙重預防體系建設[3]

體系建設過程以JN 公交為例，通過數據分析法、實地調研法和人員訪談法相結合的研究方法，結合實際工作經驗，獲取相關數據和資料，歸納提取為以下四個階段。

3.1 籌備與啟動

雙重預防體系建設開始前，需要進行“四備兩會”，四備包括備機構、備人員、備資料、備方案，兩會包括高層決策會議和體系建設啟動會議。

（1）領導決策。召開公司高層會議，企業主要負責人、分管負責人、責任部門負責人參加會議，決定在公司范圍內推進雙重預防體系建設。

（2）人員資料準備。選擇具有相應專業技術能力的人員作為雙重預防體系建設專員，收集國內外雙重預防體系建設相關資料，并進行歸納整理。

（3）實施方案準備。制定《安全生產風險分級管控與隱患排查治理雙重預防體系建設實施方案》，核心是樹立安全風險意識，關鍵是全員參與、全過程控制，目的是通過精準、有效管控風險，切斷隱患產生和轉化成事故的源頭，從根本上防范事故，實現關口前移、預防為主，落實企業、全崗位、全鏈條安全生產責任制。方案詳細提出了具體的體系建設工作步驟及完成的時間節點，為JN 公交雙重預防體系建設的成功推進打下了堅實的理論基礎。

（4）建立健全組織機構。JN 公交建立健全雙重預防體系組織機構，成立雙重預防體系建設領導小組，由主要負責人任組長，分管負責人為副組長，各部門、各基層單位負責人及重要崗位人員代表任成員，明確各單位、各部門、各級管理人員及重要崗位人員在雙重預防體系建設中的安全責任，全方位、全過程、全領域開展安全風險辨識，按照崗位職責落實各級管控措施，為雙重預防體系建設工作提供有力的組織保障。總公司領導小組結構如圖3所示。對于獨立法人的子公司，應該單獨建立自己的領導小組，非獨立法人的子公司，可以只建立工作小組。工作小組人員構成參照領導小組人員制定，應包含雙重預防體系建設直接參與人員。

（5）召開啟動會議。召開雙重預防體系建設啟動會議，以紅頭文件的形式公布組織機構及實施方案，強調雙重預防體系建設的重要性，統一思想認識，做好下一步體系建設工作。

3.2 培訓與溝通

雙重預防體系建設是整個公司的事情，并不只是安全部門的事情，需要自上到下，群策群力，才能達到預期效果。為了保證雙重預防體系順利實施和有效運行，需要在全過程對全體員工進行分層次、多樣化的培訓。培訓按照實施的時間可以劃分為先期培訓、中期培訓、持續改進培訓。企業可以參考表2 建立自己的培訓清單，保證整個培訓工作系統有效的開展。

（1）先期培訓。體系建設之前，需要邀請行業雙重預防體系專家，對主要負責人、分管負責人、體系建設專員、重要崗位人員代表（駕駛員、調度員、車輛技術員、車輛例檢員）進行先期培訓。培訓內容以實施雙重預防體系的意義及雙重預防體系基本知識為主，目的主要是讓培訓對象了解實施雙重預防體系建設的必要性，明確雙重預防體系建設的基本程序和流程。這個階段對于體系最終能否成功建立及運行非常重要，企業應該在這個環節多安排培訓學習計劃，培養出自己的體系建設骨干。JN公交在這個階段多次安排到其他行業標桿企業培訓學習，培養出一批熟悉業務的技術骨干，日后成為了企業雙重預防體系建設的中堅力量。

（2）中期培訓。從體系開始建立持續到體系建設完成，需要進行全體員工的培訓，培訓的內容包括本崗位涉及的風險類別、危險源辨識、風險評價的方法、風險評價結果、風險管控措施及本單位隱患排查清單、隱患排查的要求、隱患治理、隱患治理驗收等工作方法及流程。這部分培訓內容較多，注意一定要結合培訓對象的特點設定培訓計劃。比如駕駛員崗位的培訓應該更側重于崗位風險辨識、管控措施落實等相關隱患排查工作，而不需要培訓具體的風險評價方法。而對調度員崗位，重點培訓營運計劃編制可能造成的事故風險，而不是營運駕駛作業中遇到的風險。有些企業喜歡用開全員大會的形式進行這一階段的培訓，事實證明效果并不理想，還是要加強培訓的針對性。

圖3 JN公交總公司雙重預防體系領導小組人員構成

表2 雙重預防體系建設培訓清單

（3）持續改進培訓。體系建設完成，并不代表雙重預防體系培訓工作結束。前面已經提到，雙重預防體系是一個持續改進的開放性體系，需要根據法律法規、標準規范的更新，生產條件的變更，設備設施的升級等進行重新的危險源辨識、評級，并更新管控措施及排查方法。在這一階段，雙重預防體系的內容應該整合到安全培訓的大框架里面，讓培訓成為常態，使員工在實際工作中時刻有風險責任意識，重視崗位隱患排查工作，真正落實“不傷害自己，不傷害別人，不被他人傷害，保護他人不受傷害”的安全生產四不原則。

3.3 體系建設與運行

（1） 編制體系文件。編制《企業風險分級管控制度》《企業風險分級管控體系建設作業指導書》《企業隱患排查治理制度》《企業隱患排查治理體系建設作業指導書》《企業雙重預防體系建設獎懲考核制度》等體系文件。其中制度和作業指導書的區別是側重點不同，制度主要側重于體系整體要求的規定，而作業指導書則是規定具體每一步驟的操作程序及要求。JN 公交因為承擔行業雙重預防體系建設實施指南的編制任務，未單獨再編制自己的作業指導書，在實際使用中，以自己編制的指南作為本企業雙重預防體系建設的指導。另外，對一些小規模企業，可以將制度與作業指導書合二為一，但對于規模以上企業，還是建議單獨編制。

（2） 排查風險點，辨識危險源。按照有關法規、制度和標準、規范，全面開展安全風險辨識。按照“客觀存在、相對獨立、環節清晰、易于管控”的原則，對風險點按照作業活動、設施設備、固定場所、區域等單元進行劃分。風險點排查工作全員參與，自下而上進行，逐級審核匯總。在辨識風險點中的危險源時，結合企業實際，采用合適的危險源辨識方法。JN 公交對作業活動的危險源辨識采用工作危害分析法（JHA）、對設備設施、固定場所的危險源辨識采用安全檢查表法（SCL），圍繞人的因素、物的因素、環境的因素、管理的因素，全方位、全過程辨識本單位從業者、生產過程、設備設施、工作場所、操作行為、工作環境、安全管理等方面存在的危險源。

（3）制定風險管控措施。根據風險等級，從工程技術措施、培訓教育措施，管理措施、個體防護措施、應急處置措施五個方面編制科學嚴密、操作性強的管控措施，對風險點實施有效管控。管控措施的編制應符合SMART 原則，即要符合具體、可衡量、可達成、相關性和時效性的原則。管控措施并不是越多越好，以能夠對風險起到有效控制為佳，需要緊密貼合企業實際。

（4）風險評價與分級。危險源辨識完成后，需要選擇適合自己企業實際的風險評價方法進行評價分級。JN 公交根據企業實際，選用作業條件危險性分析法（LEC）為風險評價方法，組建由熟悉相關業務的管理人員、相關崗位員工代表等組成的評估小組，對辨識出的危險源進行風險評級，將風險等級劃分為重大風險、較大風險、一般風險、低風險四級。

（5）風險分級管控。JN 公交根據風險不同等級及公司實際情況，將辨識出的風險劃分為相對應的層級進行管控。重大風險由總公司級進行管控，較大風險由分公司級進行管控，一般風險由車隊（車間）級和班組（崗位）級進行管控。風險分級管控遵循風險越高管控層級越高的原則，上一級負責管控的風險，下一級必須同時管控，并逐級落實具體措施。

（6）隱患排查。風險分級管控層級確定后，需要結合制定的危險源管控措施，制定隱患排查計劃，做到一一對應。對每一項管控措施，都應該有至少一個層級對其進行隱患排查工作，避免管控措施無法落實。隱患排查層級、崗位、類型應該多元化，排查要全面徹底，需要根據企業實際將排查計劃落實到具體的排查工作中，編制實用的隱患排查表，讓隱患排查工作真正落到實處。

我決定死去，我的出走不是我愿意的，現在的結局也不是我的所愿。可是我不能改變，我只有死去，才可以載著崢崢的魂靈，回到我貧瘠但是平靜的故鄉。

（7）隱患治理。隱患排查工作要按照隱患排查治理計劃的要求及時開展，堅決杜絕形式主義，避免弄虛作假。查出的隱患按照職責分工實施監控治理，保證隱患及時得到整改，實現閉環管理。

（8）信息化管理。JN 公交在安全管理工作中不斷實踐、探索、論證，打造了“雙重預防體系信息平臺”，共分為安全網格化責任分工、工作情況匯報模塊、生產任務模塊、安全風險分級管控模塊、隱患排查治理模塊、安全知識庫模塊、操作流程視頻模塊、維修公司動態模塊、工作交流模塊、安全網格化成員構架模塊等十大模塊。通過微信公眾平臺實現職工安全操作，方便使用和管理。JN 公交還積極探索全省雙重預防體系信息平臺的應用，及時將企業組織結構、作業活動、設備辨識庫及相關管理制度、辨識的風險點、危險源及管控措施錄入信息平臺，企業風險點發生變化，隨時更新數據，保持數據與信息平臺的一致性和統一性，實現信息化管理。

（9）持續改進。JN 公交于2018 年11 月通過了省應急管理廳組織的對標桿企業進行的雙重預防體系建設評估驗收。但并沒有因此放松對雙重預防體系的持續改進工作。一方面，自2019 年4 月開始，啟動了雙重預防體系建設內審工作，重點是對于其下屬各個分公司進行雙重預防體系建設審核，提高雙重預防體系建設的質量，增強雙重預防體系運行效果。另一方面，每年安全管理部門針對新發布或修訂的法律法規、標準規范及企業技術進步情況，對體系文件，包括相關的安全操作規程等進行修訂，同時組織相關部門重新開展危險源辨識，力求及時將更新的風險隱患內容加入體系中，使雙重預防體系能在安全管理工作中發揮更好的作用。

3.4 體系建設成果轉化與交流

經統計，體系建設完成及運行以來，JN 公交安全責任事故起數明顯下降，安全形勢向好發展。另外，JN 公交在體系建設成果轉化以及對外交流方面也做了大量的工作。

（1） 體系建設成果轉化。業務拓展：JN 公交成立第三方服務機構“山東ZCKB 技術咨詢服務有限公司”，開展雙重預防體系建設評估和技術咨詢服務工作。自評估機構成立以來，已經完成了省應急管理廳委托的標桿企業雙重預防體系建設評估等評估項目以及一些省內外企業雙重預防體系建設技術咨詢項目；知識成果：在體系建設過程中，JN 公交按照大小適中、便于分類、易于管理、范圍清晰的原則，結合城市公共汽電車客運企業工作實際及典型經驗做法，編制了《城市公共汽電車客運企業安全生產風險分級管控體系實施指南》《城市公共汽電車客運企業生產安全事故隱患排查治理體系實施指南》，發布后成為地方標準，指導同類型企業雙重預防體系建設。同時編制了《城市公共汽電車企業從業人員崗位安全培訓教材》，對企業主要崗位風險進行了系統辨識，指導同類型企業開展雙重預防體系建設工作。

（2）體系建設交流。承辦培訓交流會議，為行業企業互相交流打造平臺：承辦中國道路運輸協會、省公交協會相關會議，加強與各參會企業的溝通交流。2018 年9 月在山東日照承辦了山東省城市公共交通協會年會、企業管理創新經驗交流會，2019 年3 月在山東濟南承辦了山東省城市公共交通協會安全應急國家行業標準宣貫暨雙重預防體系建設培訓交流會。會議邀請了行業知名安全應急和雙重預防體系建設專家做專題培訓，并與省內外公交企業就雙重預防體系問題進行了深入溝通和討論；加強企業間的交流學習：JN 公交作為雙重預防體系建設省級標桿企業，陸續接待了河南交通局等政府部門單位，以及鄭州公交、莒縣公交、榮成公交等眾多省內外公交企業的學習團隊；舉辦雙重預防體系建設培訓班：JN 公交積極發揮行業標桿企業引領示范作用，舉辦雙重預防體系建設培訓。2019 年4 月在河南鄭州舉辦了雙重預防體系建設培訓班，總共課程為期四天，包含了理論授課和現場指導，培訓效果廣受好評。

4 城市公交安全風險隱患雙重預防體系建設存在的普遍問題及改進建議[4-6]

圖4 山東省部分公交企業雙重預防體系建設現狀

4.1 存在的普遍問題

（1）雙重預防體系獎懲考核制度未與企業實際良好結合，導致落實力度和有效性欠缺，這個問題在部分企業中表現非常突出。不少企業雙重預防體系工作仍停留在紙面上，做表面工程，應付各種檢查。制定的獎懲考核制度或者太細，不利于實際應用，或者太粗太泛，根本沒法落實。獎懲考核制度能否有效落實是關系雙重預防體系建設成敗的重要因素之一。

（2）雙重預防體系培訓工作沒有覆蓋全員，培訓層級不夠明晰，培訓內容與崗位工作結合不夠緊密。部分企業還存在培訓形式單一，未分層次分階段進行培訓的問題。

（3）隱患排查力度不足，排查層級不夠全面，隱患排查治理體系的運行情況直接決定了雙重預防體系運行效果。企業隱患排查的問題一方面來自于風險辨識不全面，導致隱患排查缺項，另一方面來自于排查層級不健全，沒有針對風險的管控措施，制定合適的有針對性的隱患排查表，使得最終管理措施落實不到位。

（4）信息化系統應用不足，錄入信息不全面或未及時更新有效信息。

（5）未制定標準的雙重預防體系定期評審流程。

4.2 改進建議

（1）細化企業雙重預防體系獎懲考核制度，加強落實。結合企業實際，制定有操作性且具有有效激勵作用的考核機制，將雙重預防體系建設徹底融入日常管理體系，加強雙重預防體系在基層的落實。

（2）雙重預防體系培訓內容設計需貼近崗位實際需求，培訓范圍覆蓋全員。應從各崗位涉及的作業活動風險管理角度出發，設計有針對性的培訓內容，提升培訓對實際工作績效改進的貢獻值。培訓范圍應覆蓋全員，保證雙重預防體系在不同部門、不同層級、不同崗位都能得到順利推行。

（3）加大隱患排查治理力度，重點突破。在已經運行的體系基礎上，著力強化隱患排查的力度，切實把隱患排查工作落到實處，分層級對現有風險管控措施有效性進行排查。必須讓員工清楚的知道，隱患排查的實施主體不只是上級單位，也包括他們自己，隱患排查的目的不只是為了企業的安全績效，更是為了確保員工本人的安全，必須加強崗位隱患排查，尤其是自查的力度。

（4）加強信息化管理，全面共享。按照雙重預防體系信息平臺運用的相關工作要求，將雙重預防體系建設與運行情況納入平臺管理，讓風險管理等信息在監管部門、企業員工、管理人員范圍內實現全面共享。

（5）落實定期評審制度，持續改進。按照體系持續改進相關要求，落實雙重預防體系定期評審制度，定期更新最新的風險辨識及管控措施，做好雙重預防體系持續改進工作。

5 結語

城市公交安全風險雙重預防體系具有較強的系統性、科學性和實用性，城市公交企業安全管理工作可以以這一體系建設為總抓手，全面推動全員安全培訓、風險分級管控、隱患排查治理、作業流程梳理、應急預案編制、設備設施維護等工作開展，以提升員工主動防御能力和增強企業應急處置水平為重點，確保責任歸屬清晰，風險辨識全面，隱患排查治理徹底，做到防患于未然，大醫治未病，變被動安全為主動安全，推動企業安全風險隱患雙重預防體系建設水平邁向新的臺階，顯著降低企業責任事故次數和影響，提升企業安全管理水平。