創新是自貿試驗區的靈魂

□ 山東財經大學教授、本刊特約專家 李德荃

近日，國務院印發《中國（山東）、（江蘇）、（廣西）、（河北）、（云南）、（黑龍江）自由貿易試驗區總體方案》，決定在山東、江蘇等 6 省區新設自由貿易試驗區。至此，我國已設立18 個自貿試驗區。

自貿區析義

基于國際慣例，自貿區本有廣狹二義之分，加上近年來我國在自貿區制度上的創新，迄今為止國內外至少存在三種類型的自貿區。

廣義的自貿區，全稱自由貿易區(FTA)，意指多個國家或經濟體共同簽署具有法律約束力的自由貿易協定，一致同意在世貿組織(WTO)最惠國待遇基礎上進一步消除相互間在貨物貿易領域的關稅壁壘和非關稅壁壘，進一步改善服務貿易與跨國投資的市場準入條件，并在諸如政府采購、知識產權保護、標準化等眾多領域相互提供優惠或保障等承諾，從而最終達成相互完全開放市場，實現貿易和投資的自由化。

由此可見，相較于加入WTO，加入FTA 可對等享受更多國際貿易與投資的優惠條件和便利。考慮到WTO 幾乎已囊括當今世界所有主要經濟體，因此基于WTO 所獲得的最惠國待遇相當于吃大鍋飯；而基于FTA 所獲得的貿易優惠與投資便利，就相當于進一步吃小灶了。

2002 年，我國與東盟各國正式簽署中國-東盟自由貿易區協定。這是我國與其他國家簽署的第一個FTA。2010 年1 月1 日，中國-東盟自貿區正式建成。截至2017 年底，我國已對外簽署16 個FTA（其中“一帶一路”沿線8 個），涉及24 個國家和地區（其中“一帶一路”沿線16 個），涵蓋亞、歐、美和大洋洲，涉及的貨物貿易額超過1.5 萬億美元，約占我國對外貿易總額的三成。目前，我國正與25 個國家積極推進FTA談判。

總起來看，我國與FTA 伙伴間在貨物貿易領域的自由化程度較高。例如，對我國港澳地區的貨物貿易已實現100%零關稅，對新加坡、澳大利亞、新西蘭、智利等國的零關稅比重也都超過了95%。在服務貿易方面，除港澳地區外，我國目前采取的都是“準入后國民待遇+正面清單”模式。在投資領域，除香港地區以外，我國目前采取的尚是準入后國民待遇，但已承諾按照“準入前國民待遇+負面清單”模式進行中澳、中韓 F TA后續談判以及區域全面經濟伙伴關系（RCEP）談判。

所謂國民待遇，指的就是一個國家或地區同等給予其他國家和地區自然人和法人以本國或本地區自然人、法人所享有的待遇。國際投資領域的國民待遇大體可分為準入前和準入后兩個階段。所謂準入后國民待遇，指的就是外資必須在投資完成從而進入運營階段之后才能享受的國民待遇。相應地，所謂準入前國民待遇，指的就是外資在投資尚未完成階段所享受的國民待遇。目前在服務貿易領域也有類似的概念。

所謂負面清單，指的就是東道國或地區將一些自認為重要的行業或領域隔離起來，不準許其他國家和地區的自然人和法人享受國民待遇。關于這些行業或領域的列表，就被稱作負面清單或否定列表。反之，對于某些行業或領域，東道國或地區給予其他國家和地區的自然人和法人國民待遇。關于這些行業或領域的列表，就被稱作正面清單或肯定列表。負面清單只存在于準入前國民待遇階段。

狹義的自貿區，全稱自由貿易園區（FTZ），意指某一國家或地區在其境內單方面建立對外開放的自由貿易區，亦即在園區內單方面給予國內外市場參與者特殊的稅收優惠政策和市場監管政策。根據《關于簡化和協調海關業務制度的國際公約》(簡稱“《京都公約》”)，該區域被視為境內關外，免于實施慣常的海關監管制度。

除了上述廣狹二義的自貿區之外，我國近年來創新出一種新型自貿區。這就是所謂的自由貿易試驗區。

相較于FTA，自貿試驗區與FTZ 更類似。因為自貿試驗區與FTZ 均無需簽署國際協議。不過，自貿試驗區的戰略意圖遠高于FTZ。它不僅包含FTZ 的屬性，亦即實行境內關外的監管制度，同時還在制度安排上有意識地設置了一些遠超出境內關外范疇的拓展內容。

綜合歸納，我國創設自貿試驗區的目的有二：一是要把我國今后在對外貿易談判中必定面臨的焦點問題和難點問題提煉出來，先行先試，通過壓力測試、風險測試和費效比測試，為我國今后對外貿易談判戰略思路的擬定提供依據或參考；二是把自貿試驗區當作我國整體經濟與社會改革和發展的試驗區，為推動自由貿易園區建設和全國范圍的改革開放提供經驗借鑒。具體地說，就是挑選一些具有重大戰略意義的制度創新或機制創新項目，在試驗區先行先試，經過總結評估、修正完善，然后在全國復制推廣。

我國自貿區戰略的演化過程

20 世紀90 年代初，我國陸續推出了一些保稅區，如上海外高橋保稅區等。不過，這時的保稅區僅為暫不交稅的海關特殊監管區域，仍屬境內關內區域，遠非境內關外的自貿區。

進入21 世紀之后，各保稅區不斷進行制度創新，逐漸從境內關內模式走向境內關外模式。但這時仍僅屬于海關監管意義上的境內關外，還要嚴格限定功能，例如保稅物流園區或保稅物流中心、出口加工區等。這些保稅區分別僅具有物流保稅和加工制造保稅的單一功能。直到2005 年上海洋山港建成以后，我國才出現了多種功能同時并存的綜合保稅區，從而基本具備了FTZ的所有屬性。

2002 年，中國-東盟自貿區協定正式簽署，我國開始進入建設FTA 階段。2007 年，黨的十七大正式提出“實施自由貿易區戰略”。2012 年，黨的十八大進一步提出“加快實施自由貿易區戰略”。2013 年，十八屆三中全會明確要求以周邊為基礎加快實施自貿區戰略，形成面向全球的高標準自貿區網絡。2013 年 9 月，習近平主席提出“一帶一路”倡議。

2013年8月22日，國務院正式批準設立中國(上海)自由貿易試驗區。試驗區范圍涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區4 個海關特殊監管區域，總面積達28.78 平方公里。這是我國第一個自貿區。

2014 年12 月5 日，中共中央政治局就加快自由貿易區建設進行第十九次集體學習。習近平主席指出：“加快實施自由貿易區戰略，是我國積極參與國際經貿規則制定、爭取全球經濟治理制度性權力的重要平臺。我們不能當旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領者。”

2015 年，國務院出臺《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》，進一步明確了加快實施自由貿易區的戰略布局與目標任務。在2019 年4 月27 日召開的第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平主席提出將新布局一批自由貿易試驗區，并加快探索建設自由貿易港。可以預期，自貿區建設將是今后幾年我國深化改革、擴大開放的主要突破口。

自貿試驗區應成為火車頭

盡管現有的18 個自貿試驗區都各自確立了自己的優先發展方向或特色，但它們的靈魂都是創新。

設立自貿試驗區的根本目的，就是要驗證如何才能實現高質量發展，如何才能落實“創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的”的新理念。

因此，自貿試驗區應把工作重點放在優化營商環境上，要盡可能地改善交通、通訊等基礎設施條件，盡可能地降低創業成本。既要重視培育新經濟增長點，大力扶持新興科技產業，又要重視產業鏈的構造與完善，力爭形成產業集群規模經濟優勢。最終，以點帶面，成為拉動我國經濟可持續增長的火車頭。