珠三角“代耕農”社會政策演進歷程研究
——基于政府文件的計量分析

梅暢 郭帥帥 向安強

(1華南農業大學公共管理學院，廣東 廣州 510642；2華南農業大學人文與法學學院，廣東 廣州 510642)

20世紀70年代末以來，改革開放帶來的社會變遷及城鎮化發展，導致珠江三角洲當地大量農民紛紛“洗腳上田”，一批批粵西、粵北、四川、廣西等地的農民因經濟效益的吸引，來到珠三角地區從事代耕、租耕，他們自愿與當地農村基層組織、農戶或農場主簽訂代耕合同或口頭商定代耕協定，這一特殊群體被稱為“代耕農”[1]。公共政策對于“代耕農”問題有著重要的影響，本文的主要目的是對有關珠三角“代耕農”問題的政策演進進行梳理，并在描述其政策背景的基礎上總結其政策演進的時特點，以推動“代耕農”問題的相關研究及政策改進。具體而言，本研究試圖回答三個問題：珠三角“代耕農”問題相關政策的演進歷程怎樣？珠三角“代耕農”問題相關政策演進經歷了什么歷史背景？珠三角“代耕農”問題的政策演進呈現哪些時代特點？

一、研究綜述

(一)代耕農問題研究綜述

作為“離鄉不離土”的弱勢群體，“代耕農”始終未得到應有的學術關注。

最早對珠三角“代耕農”做出關注的是陶曉勇[2]，在文中他就珠三角代耕活動的原因及現狀、影響進行了初步的探究。

就“代耕農”的內涵而言，黃志輝、黃曉星認為指于城市周邊棚居、采用代耕形式維持家用的農民群體[3][4]。白景坤認為“代耕農”指離開戶籍地而去非貧困地區代耕的群體[5]。黃育軒等則認為“代耕農”指1978年以來與基層或農戶簽約的代耕人員[6]。

就“代耕農”的分類而言，馬駿等根據“代耕農”的耕種方式、流入方式、流動性、種植品種、居住條件、社會保障、組織化程度、人際關系將其分為“幫耕農”、“租耕農”和“雇傭農”[7]。黃志輝則根據“代耕農”在產生背景、來源、生產形態、規模、權益訴求上的差異將其分為“代耕糧農”和“代耕菜農”[8]。

就“代耕農”問題的解決而言，向安強等通過構建“球型互動模型”提出控制球內密度等上、中、下三策的解決思路[9]。黃志輝認為應在準確劃分“代耕農”類別的基礎上進行“分而治之”的治理策略[8]。李虎平認為應提高“代耕農”在土地流轉中的參與程度以保障自身權益[10]。李洋認為應建立一種資源共享模式推動“代耕農”的城市融入[11]。

(二)政策演進研究綜述

不同的學者對于影響政策演進的因素有著不同的探究。干詠昕認為，政策學習機制從時空機制、認知機制、方向機制、路徑機制等方面影響著政策的演進[12]。陳潭以“政策時滯”、“政策博弈”、“政策演進”三大理論綱要提出九大命題以描述政策變遷的邏輯[13]。梁君林將社會政策范式的轉換概括為補缺型政策、碎片式政策和普惠型政策間的轉換[14]。

此外，就某一具體的政策的演進歷程來進行的研究更是不計其數。Kuhlmann對歐洲創新政策進行了回顧，并以此提出了政策建議[15]。李紅強、沈鐳研究了美國風電產業政策演進歷程、特征與影響因素[16]。張文鵬、王健從政策文本的角度分析了新中國成立以來學校體育政策的演進[17]。有學者則從間段均衡理論的視角分析了1982年到2012年蘭州出租車政策的演進歷程[18]。

二、珠三角“代耕農”社會政策演進歷程

本研究采取廣義上的政府概念，即“立法 、行政 、軍事、司法機關組成的集合”[19]。根據PHP軟件設計“爬蟲程序”，在中央政府和廣東省各級政府網站中自行搜索出帶有“代耕”字樣的政府文件，對于設有反“爬蟲”機制的網站則人工搜索。對于最終的搜索結果，再進行人工篩選以剔除不合要求的文件。

(一)“代耕農”相關政策數量分布

截至2019年4月9日，從中央政府及廣東省各級政府網站共搜得與“代耕農”相關的政府文件共120篇，其中2015年發文最多，2010、2015、2017年是發文的高峰期(見圖1)。這表明“代耕農”相關問題在“十二五”和“十三五”時期最受關注。

圖1 年度發文數(資料來源：作者根據所搜集的政策統計得出)

通過對文件類別進行統計(見圖2)，發現通知、意見、報告所占比例最大。通知和意見具有很強的指示性，而報告則具有匯報工作、反映情況的特性，由此可以看出上下級政府間的頻繁互動。此外，在具體條款上，辦法、規劃等占了大多數，而法律僅有1個，且該法(《中華人民共和國農村土地承包法》)也僅是在涉及土地流轉合同簽訂時才提及“承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同”。對于代耕不超過一年的“代耕農”來說，書面合同本就不是解決其問題的關鍵所在，故該條對于解決“代耕農”問題的指導意義幾乎可以忽略不計。由此可見，對于“代耕農”問題而言，相關法律法規極為缺乏，缺乏系統性解決方案。

圖2 不同文件種類比例(資料來源：作者根據所搜集的政策統計得出)

(二)“代耕農”相關政策發布部門分布

聯合發文情況可以看出部門間就某一問題的合作情況。從聯合發文的比例來看，進行部門間聯合發文的只占7%，且全部為兩個部門間聯合發文。兩個以上部門間聯合發文數量為零，不同地區政府間聯合發文的數量也為零(見圖3)。而“代耕農”問題作為一項具有復雜歷史與現實背景的綜合性問題，顯然是需要多部門聯合進行全面解決的。由此可見“代耕農”問題上部門間合作力度的不足。

圖3 聯合發文文本與未聯合發文文本數量比(資料來源：作者根據所搜集的政策統計得出)

其中，在發文的部門中，除處于政治中樞的“核心政府部門”(國務院、廣東省、廣東省內各地級市、縣、鎮政府)，農業部門的發文量占絕大多數。由此可見，農業部門在解決“代耕農”問題中起到了主導作用。

(三)“代耕農”相關政策的目標演進

Giddens將政府所賴以生存的資源基礎分為“權力性資源”和“分配性資源”，前者指社會對政府的認可度，后者指政府所能汲取的經濟資源[20]。由此，可將政策的目標分為兩種，一是試圖獲取“權力性資源”以維護社會穩定的“權力性目標”，一是試圖獲取“分配性資源”以促進經濟發展的“分配性目標”。

結合實際調研，政策文件的目標可以分為三個階段(見圖5)：第一階段，80年代初至90年代末，政策以“分配性目標”為主，此時處于“六五計劃”到“九五計劃”期間。第二階段，90年代末到2014年，政策以“權力性目標”為主，此時處于“十五規劃”到“十二五規劃”期間。第三階段，2014年至今政策呈現“權力性目標”與“分配性目標”并重的局面，此時處于“十三五規劃”期間。

圖4 各政府部門發文比(資料來源：作者根據所搜集的政策統計得出)

圖5 “分配性目標”與“權力性目標”文件數量年度分布圖(資料來源：作者根據所搜集的政策統計得出)

圖6 廣東省各地級市發放“分配型目標”與“權力性目標”文件分布圖(資料來源：作者根據所搜集的政策統計得出)

就政策文件目標的地域分布而言，廣東全省以“分配性目標”為主，而中山、珠海、江門等市則以“權力性目標”為主(見圖6)。可見，從廣東全省的角度看，“代耕農”最關注的是其防止“撂荒”、為都市提供蔬菜供給的經濟作用。而對于早期“代耕農”眾多的中山、珠海、江門等地，當地政府更關注的是維護社會穩定、保證治安的維穩目標。

(四)“代耕農”問題的政策工具演進

由于各地對于“代耕農”問題大多采取消極態度，政策大同小異，廣東省政府則并未對“代耕農”發布直接政策，而珠海是少數幾個對于“代耕農”問題采取積極措施的地區之一，其頒布的文件最多，早在1989年所頒布的《珠海市外來代耕農管理暫行規定》便極為引人注目，而其2015年所頒布的《關于解決我市代耕農問題的指導意見》更是被譽為“廣東省內首個一次性全面解決代耕農戶口、住房、社會保障等問題的政策文件。”故本節主要以珠海市為代表對政策工具演進進行歸納。

珠海所采取的政策工具主要包括許諾永久耕作、居住，入戶，為后代的教育提供幫助，嚴格限制代耕農的雇傭條件、嚴格規定代耕農代耕期間所需遵守的義務、界定清退條件，住房安置保障、保障入戶后的權益、健全社會保障體系、促進就業發展。其出現順序見表1。

1.許諾永久耕作、居住，入戶，為“代耕農”后代教育提供幫助(80年代初到1989年)

80年代初，為避免撂荒、完成國家公購糧任務，珠三角地區大量基層組織或村干部通過許諾永久耕作、居住，入戶，為“代耕農”后代的教育提供幫助等方式，吸引外地農民前來代耕。但其允諾在當時多為口頭協議。由于書面協議缺乏、基層組織不具備入戶批準權限、當地村民反對等原因，入戶允諾大多并未實現。值得提及的是，由于以為可以入戶，諸多“代耕農”同時注銷了家鄉的戶籍，這導致“代耕農”黑戶現象也較為普遍。由于戶籍的缺失，“代耕農”們的生活、工作權益受到極大影響。隨著經濟發展，其代耕的土地也陸續被征收、部分“代耕農”甚至陷入無地可耕的境地。

2.嚴格界定“代耕農”身份(1989—2015)

不同時期“代耕農”群體呈現不同的特點，如馬駿等將其分為“幫耕農”、“租耕農”和“雇傭農”。為方便管理，不同的政策對于“代耕農”概念均進行嚴格界定。如1989年的《珠海市外來代耕農管理暫行規定》(下稱《規定》)指出“代耕農”是指“由外地進入我市進行代耕，承包種養、搞開發性生產，并簽定承包合同，辦理暫住手續的人員”。2015年的《關于解決我市代耕農問題的指導意見》(下稱《意見》)則界定“代耕農”為“在1978年至2003年2月28日(《農村土地承包法》施行前)期間，從本省其他市縣或周邊省份雇請到本市農村或引進單位從事農業生產，經批準與引進單位簽訂承包合同或自愿與鎮、村等訂立協議承擔代耕田公購糧任務，目前仍居住在本市的外地(含已入珠海農村戶籍人員)農業戶籍人員。”此外，為控制“代耕農”規模，《規定》對“代耕農”的雇傭、代耕、清退條件都做了嚴格界定。

3.允許“代耕農”子女享受免費義務教育(1989—2015)

代耕農子女憑戶口本及連續五年以上本市暫住證、當年代耕合同，到就讀學校登記注冊，便可享受免費義務教育。但由于戶籍及代耕合同的缺乏，實際上能享受該政策的“代耕農”子女微乎其微。

4.允許符合條件的“代耕農”轉入當地農業戶口(1989—2015)

在本市代耕時間超過五年并有專業生產技術、專心代耕，遵紀守法，表現良好、所在村確又需要的少數人員，經所在村、鎮同意，區，縣農漁委審查(市屬單位雇請的由市農漁委審查)，報市公安局批準，可按有關規定轉為當地農業戶口。由于此政策規定的“代耕農”需具有承包合同、出具暫住手續，而大部分“代耕農”并不具備此條件，此外，生活環境的惡劣使部分“代耕農”或其后代走上了違法的道路(包括但不限于違法生育、違建建筑等)，加之當地村民的拒絕，導致政策效果并不能令人滿意。

5.允許符合條件的“代耕農”轉入當地“非農業”戶口(2015—)

在尊重“代耕農”意愿的基礎上，符合以下條件的可轉為當地“非農業戶口”：a.在本市有固定住所(含在代耕轄區內已建永久住房或相對固定租賃住房)；b.無違法生育(含無違法收養)子女記錄或雖違法生育(含違法收養)子女但已按政策處理完畢，且其子女已入原戶籍地農業戶口；c.無嚴重違法犯罪記錄；d.提供原戶口所在地戶籍證明；e.提供相應的代耕合約或相關證明材料；f.市政府規定的其他條件。值得注意的是，《意見》的入戶條件較《規定》寬松許多(如計劃生育一項)，且入“非農業”戶口的做法也較入農業戶口所面對的阻力也更小，故該政策更具可行性。

6.對入戶“代耕農”進行住房安置，保障其入戶后社會權益，促進就業發展(2015—)

新遷入的“非農業”戶口代耕農，在原代耕所在鎮(街)范圍內的集體土地上，已自建的房屋經村集體成員投票決定可否確權登記；符合條件的代耕農安排公租房或保障性住房；代耕農入戶后與本市城鎮居民享有平等的勞動就業、子女教育、社會保險、住房租購、公共衛生、計劃生育等基本公共服務；入戶的代耕農及其配偶和直系親屬，享受同城市居民的社保體系；建立最低生活保障動態管理機制；為代耕農及其配偶和直系親屬提供培訓信息、就業信息、政策咨詢、就業指導、職業介紹、創業服務等就業服務；提供各類技能培訓和創業培訓。這些措施為“代耕農”的入戶提供了較完善的配套措施。

表1 珠海市“代耕農”政策工具分類表

(資料來源：作者根據所搜集的政策整理得出)

三、珠三角“代耕農”社會政策演進的歷史背景

(一)“六五計劃”至“九五計劃”時期(80年代初—90年代末)

改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制在廣大農村的推行，農村勞動力得以極大的解放。由于經濟體制改革的推動，以及《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》對農民入城取得戶籍的允許，珠三角大量農民被吸引入城工作。另一方面，由于《農業稅條例》的存在，農村地區仍然承擔著公購糧任務，這導致珠三角部分地區存在強烈的代耕需求。此外，由于此時我國政治體制尚處于轉軌階段，各級政府，尤其是基層政府及村委會職能較為模糊，使得基層政府或村委會作出了入戶許諾。而對于粵西、粵北、廣西、四川等貧困地區的農民，收入與生活條件的差距對其離鄉代耕起了驅動作用。值得一提的是，此時計劃生育政策帶來的巨額罰款也是造成部分農民離鄉代耕的原因之一。由此可見，在這一時期各地基層組織所推行的吸引農民代耕等政策的主要目的是為了防止撂荒、完成公購糧任務。經濟目的在這一時期占主導地位。

(二)“十五計劃”至“十二五計劃”時期(90年代末—2014年)

隨著改革開放的深入，社會各類矛盾也逐漸顯現。此時，維護社會安定、實現長治久安成為政府的重要目標之一。十六大報告開始專門強調“維護社會穩定”，十七大報告也明確提出“維護社會安定團結”，“維穩”開始成為地方政府的重點目標。由于我國戶籍制度改革滯后，戶籍實際上與生活、就業、社保等一系列重要權益相聯系，缺乏戶籍的“代耕農”們自然遇到了諸多生活問題，這些問題對社會穩定產生了巨大影響。同時，隨著2006年《農業稅條例》的取消，公購糧任務也隨之不復存在，“代耕農”們所存在的必要性也大為降低。此外，我國城鎮化在90年代末至今處于極速發展階段，1996至 2013 年城鎮化水平提高了23.25%。飛速城鎮化所帶來的巨大征地需求，使得珠三角農村土地價值急劇上升，當地村民們自然萌生回收土地的強烈需求，這進一步加劇了“代耕農”與原居民之間的矛盾。因此，這一時期各地政府對于“代耕農”所推行的政策，主要目的是嚴格控制“代耕農”規模、疏解其社會情緒、維護社會穩定。

(三) “十三五計劃”至今(2014年—至今)

經過三十多年的飛速發展，我國各項建設取得了巨大成就，但同時也帶來巨大問題，如社會兩極分化問題、民生問題、區域不協調問題等。這些問題帶來復雜的社會矛盾。為解決這些社會矛盾，十八大提出“加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾”，十九大則提出“建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業”。由此可見，維護社會穩定仍是政府的重要工作任務。另一方面，為進一步推動經濟發展、深化經濟體制改革，十九大明確提出應進行供給側改革、優化產業結構。其中對于農業領域則需進一步推動農業的規模化、機械化發展，最終實現農業現代化。而20世紀初所出現的新型“代耕農”群體——“雇傭農”，作為一種較為集約的生產主體對農業現代化具有一定的推動潛力。如何實現“雇傭農”進一步職業化、技術化，推動其耕作進一步規模化、機械化，已經成為政府的注意之處。由此可見，此階段政府對于“代耕農”所推動的政策實際上秉承著維穩與促進經濟發展并存的目的。此外，隨著我國城鎮化的推進，“以人為中心的城鎮化”開始明確進入政府視野，進一步推動“代耕農”入戶并為其入戶后提供配套措施自然擺上政府的議程之中。

四、珠三角“代耕農”社會政策演進的時代特點

(一)政策對“代耕農”問題始終缺乏應有重視

截至2019年4月9日，目前可搜集到的與“代耕農”相關的文件僅120份。即便是發文高峰的2015與2017年，政府也更多是在長篇文件中連帶提及“代耕”活動從而與“代耕農”產生弱相關的聯系而已。中央政府更是未曾出臺過專門針對“代耕農”的政策，廣東省省政府曾在2002年出臺《廣東省人民政府辦公廳關于解決粵北石灰巖地區外遷人口入戶問題的通知》，但該政策并未很好地貫徹落實。目前在解決“代耕農”問題上較為積極的也僅有珠海和中山而已，其余地方的政府更多持或觀望或擱置問題的態度。“代耕農”出現自80年代初，這一群體至今有將近40年的歷史，其被忽略的程度可見一斑。

(二)政策多為突進式發展，缺乏連續性

從時間上看，“代耕農”相關政策的年度分布極不平衡，其在1989至2004年及2006年大多為年發文2篇，在2005年至2014年大多為年發文5篇，而至2015年和2017年則突然變為年發文25篇和20篇。由此可見，長期以來“代耕農”的相關政策大多是較初級的“一事一策”型策略，缺乏前后政策間的銜接。政策多為突進式發展，缺乏連續性。

(三)政策多為原子式推進，缺乏系統性

從文件種類來講，“代耕農”的相關文件大多為通知、意見、報告。通知和意見大多是對統籌性安排的細化，或針對些具體問題進行指導，報告則是上行匯報自身的工作。由此可見，與“代耕農”相關的政策大多為協助、建議階段，缺乏頂層設計。此外，就具體條款來講，辦法、規劃占多數，且幾無專門法律可循，這使得各地政府對于“代耕農”問題的解決，只能在缺乏法律支撐的情況下進行有限的政策探索，這也大大限制了政府解決問題的積極性。同時，就具體部門來講，農業部門單獨發文占了絕大多數，可見部門間就“代耕農”問題缺乏協作。最終，可以看出，“代耕農”問題更多是在缺乏頂層設計與高法律效力的文件條件下，以部分地區、農業部門為主進行零星的政策實驗來探索解決的，其政策的發布如同原子一般呈現碎片化、零星化的特點，缺乏系統性。

(四)政策具有很強的歷史與地域色彩

一方面，“代耕農”相關政策目的的階段變化與當時的歷史背景緊密相連。80年代初至90年代末，“代耕農”政策以“分配性目標”為主，該目標與當時的家庭聯產承包責任制、農民入城許可、公購糧制度、行政體制改革、計劃生育政策等政治背景緊密聯系。90年代末到2014年，“代耕農”政策以“權力性目標”為主，此階段的目標與政府整體的維穩需求上升、《農業稅條例》的取消及城鎮化的飛速推進緊密關聯。2014年至今政策呈現“權力性目標”與“分配性目標”并重的局面，這種局面則是在改革開放深化帶來的成就與矛盾并存、政府存在推動供給側改革的需求、政府產生走“以人為中心”的新型城鎮化發展道路的認識轉變等背景下形成的。

另一方面，從地域上看，“代耕農”聚集較多的地區，如珠海、中山、江門等地出臺的政策也更多，這表明其對“代耕農”問題也更加重視。此外，由于上述幾個地區存在大量的“代耕農”和“幫耕農”，而這兩種類型的“代耕農”所引發的社會問題也更為嚴峻，故這幾個地區所頒發的“權力性目標”文件也更多。而對于“雇傭農”較多的東莞、惠州，其更加關注的是如何積極利用這一新興農民群體，進一步為城郊農業發展作出貢獻，故其所頒布的文件更多是“分配性目的”文件。

(五)政策由相對不成熟逐漸變得更加符合實際

在觸及入戶這一解決“代耕農”問題的關鍵議題中，早期文件大多條件嚴格，并未考慮到早期“代耕農”大多存在代耕合同缺乏、暫住證明難以辦理、違反計劃生育政策及因戶籍缺失只得修建違法建筑，甚至犯罪等情況，且就當地村民對“代耕農”們入戶的抵觸也缺乏考慮，故滿足入戶條件的“代耕農”寥寥無幾。近年來，政策對于入戶條件則更為靈活和寬松。如2002年《廣東省公安廳轉發省政府辦公廳關于解決粵北石灰巖地區外遷人口入戶問題的通知》提出“允許外遷戶利用現有住房居住，并通過繼續從事代耕、租耕或勞務，解決當前生活出路，逐步融入當地社會”、“粵北石灰巖地區外遷人口的入戶免受由各市、縣政府制定的入戶條件的限制”、“對粵北石灰巖地區外遷人口的戶口遷入，按規定免收城市增容費和糧食風險基金等”。這對“代耕農”入戶的過渡提供了配套幫助。再如2015年珠海的《意見》的入戶條件包括“無違法生育(含無違法收養)子女記錄或雖違法生育(含違法收養)子女但已按政策處理完畢，且其子女已入原戶籍地農業戶口；無嚴重違法犯罪記錄”，這相較此前的一刀切，條件顯然寬泛不少。此外，相較于之前入戶當地農村的做法，新規定中入戶“非農業”戶口的政策，所面臨的阻力也相對更少，更難能可貴的是，《規定》還對“代耕農”入戶后所應享受的與居民平等的公共服務作出了具體說明。由此可見，與“代耕農”問題相關的政策總體而言在逐步變得更具可操作性、更完善、更符合實際。

五、結論

本文搜集自1989年以來關于“代耕農”問題的相關政策，梳理其政策演進歷程，結合政策演進的歷史背景及政策內容，分析相關政策演進的時代特點。研究認為，“代耕農”問題的相關政策演進的時代特點如下：整體來看，政策對“代耕農”問題缺乏重視，政策多為突進式發展、缺乏連續性，政策多為原子式推進、缺乏系統性，政策目的具有很強的歷史與地域色彩，政策由相對不成熟逐漸變得更加符合實際等特點。

本文貢獻有三：第一，首次梳理珠三角“代耕農”問題相關政策演進歷程，并在結合其演進歷史背景的基礎上，分析其演進的時代特點，為深化“代耕農”相關研究作出貢獻。第二，現有關于傳統農民及農民工的政策研究可謂不計其數，但對于“代耕農”這一“離鄉不離土”的特殊群體的研究卻極為缺乏，研究“代耕農”問題的政策演進，對于豐富我國農民問題研究具有一定意義。第三，研究“代耕農”問題這一具體議題的政策演進歷程，豐富了公共政策領域關于“政策演進”的研究案例，并可為相關政策制定提供決策參考。但是，由于電子政府建設水平的局限，諸多較久遠的文件或電子政府建設程度較低地區的文件難以全面搜集，這使得難以做到樣本的完全統計。此外，本文僅研究“紙面上的文件”，對于具體的政策實踐如何反作用于政策演進還缺乏研究，這也構成了本研究的缺陷。今后的研究將致力于進一步補全相關文件并研究政策的具體實踐歷程。[基金項目： 國家社會科學基金項目人口學課題《珠三角農業人口流動過程中“代耕農”及農村社會穩定問題研究》(項目批準號10BRK006)]