如何辦理按日連續處罰案件？

文|趙建峰

為增強執法威懾力，提高環境行政執法成效，《環境保護法》等相關法律先后確定了“按日連續處罰”措施，原環境保護部也專門出臺了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）。“按日連續處罰”從理論到實踐，發揮了較好作用。然而，近一段時間以來，各地按日連續處罰辦案數量呈現出明顯下降趨勢。

生態環境部通報的2019年上半年環境行政處罰狀況顯示，上半年全國辦理按日連續處罰案件150件，以納入統計的32個省（直轄市、自治區）計算，省均按日計罰數不足5件。北京、天津等8個省（直轄市、自治區）按日計罰運用率為零。同時，與2018年同期按日連續處罰案件數420件相比，按日連續處罰運用率同比下降64%。按日連續處罰辦法運用率有待進一步加強。

哪些情形可以適用按日連續處罰？

從《環境保護法》看，按日連續處罰僅適用于“違法排放污染物”的行為。而《辦法》對“違法排放污染物”進行了進一步細化，明確了四種具體情形，即超標或超總量排放污染物的、通過暗管等逃避監管方式排放污染物的、排放法律或法規禁止排放污染物的、違法傾倒危險廢物的。從實際適用情況看，對“超標排放污染物”實施按日計罰的情況較多，而其余三種行為，適用情況較少。而在《大氣污染防治法》《水污染防治法》修改以后，污染物超標排放首次處罰金額調整為“十萬元以上一百萬元以下”，各地在適用按日連續行政處罰時更為慎重。特別是一些小型企業，環境部門適用按日連續處罰面臨著處罰難、執行難的問題，企業也更愿意通過停產、停業的方式改正違法行為。正是在這種情況下，各地按日連續處罰辦案數呈現直線下降趨勢。

是否還有其他可以適用按日連續處罰的情形？答案是肯定的。

事實上，除了《環境保護法》《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》對按日連續處罰有相關規定外，《大氣污染防治法》《水污染防治法》均對按日連續處罰作出了相應規定，且進一步增加了按日連續處罰的適用情形。以《大氣污染防治法》為例，除原先《辦法》確定的四種情形之外，進一步明確了“未依法取得排污許可證排放大氣污染物的”“建筑施工或者貯存易產生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的”等兩種情形可以適用按日連續處罰。《水污染防治法》雖然沒有明確具體的適用情形，但在該法95條同樣明確了“違法排放水污染物”，復查發現“其繼續違法排放水污染物或者拒絕、阻撓復查的”，可以適用按日連續處罰。結合《水污染防治法》第83條相關規定可知，違法排放水污染物理應包括“未依法取得排污許可證排放水污染物的”“未按照規定進行預處理，向污水集中處理設施排放不符合處理工藝要求的工業廢水的”等兩種情形。

在具體案件辦理中，除了對照《辦法》辦理按日連續處罰外，還可以對照《大氣污染防治法》《水污染防治法》開展按日連續處罰案件的辦理。特別是推進排污許可證發放工作以來，不少行業已經完成了排污許可證發放。各地可以結合排污許可證領取情況核查，加強按日連續處罰案件辦理。值得關注的是，與“十萬元以上一百萬元以下”的處罰不同，“建筑施工或者貯存易產生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的”行為處罰金額為“一萬元以上十萬元以下”，在實際執行過程中，一般不存在執行難的問題。各地可以結合大氣污染治理工作，加大該類案件的辦理力度。

按日連續處罰的辦理程序是什么？

1.要嚴格把握按日連續處罰責令改正的時間。責令改正是實施按日連續處罰的基礎，開展按日連續處罰工作首先要確保責令改正的時間符合法律規定。根據《辦法》規定，將下達責令改正違法行為的時間區分為兩類，當場下達和取得監測報告后三個工作日內下達。具體而言，“可以當場認定違法排放污染物的，應當在現場調查時向排污者送達責令改正違法行為決定書”；“需要通過環境監測認定違法排放污染物的，應當在取得環境監測報告后三個工作日內向排污者送達責令改正違法行為決定書”。在實踐過程中，一些地區不能嚴格遵守按日連續處罰的時間規定，客觀上導致辦案程序違法，影響了按日連續處罰案件的辦理。為準確辦理按日連續處罰案件，各地應當提前準備好“責令改正違法行為決定書”，對當場可以確定的違法排放污染物的行為，現場下達責令改正違法行為決定書；對需要監測報告的案件，也要客觀記錄取得監測報告的時間，確保送達監測報告的時間符合要求。

2.要準確寫明責令改正的內容。《辦法》明確了按日連續處罰中責令改正違法行為決定書應當載明的七項內容。原則上，各地生態環境部門應當參照《辦法》的要求，確定具體的責令改正違法行為決定書的內容，防止漏項、缺項。在七項內容中，“責令立即改正的具體內容”應當是明確具體的。實踐中，不少地方直接引用《行政處罰法》第二十三條之規定，“責令改正違法行為”，還有部分地區以“責令停止生產”等代替責令改正違法行為的要求，這些都是不符合法律規定的，在今后按日連續處罰時容易引起糾紛。建議在責令改正時要具體和明確，以超標排放污染物為例，責令改正的內容應當具體為“責令立即改正超標排放污染物的行為”。同時，責令改正違法行為決定書必須要明確的一點是“拒不改正可能承擔按日連續處罰的法律后果”。可以說，這一點也是責令改正違法行為決定書的核心內容，不僅關系著企業今后改正違法行為時的決心和選擇，也直接關系著啟動按日連續處罰程序的正當性。如果“拒不改正可能承擔按日連續處罰的法律后果”這一核心內容缺失，將會導致按日連續處罰程序實質性違法。

需要說明的是，環境執法的目的并不是為了辦理特定類型的案件，而是希望通過特定行政手段的實施促進企業抓好整改。因此，在下達責令改正違法行為決定書的同時，一定要向企業做好說明，對于責令改正違法行為決定書載明的內容向企業做好闡釋，確保企業引起足夠重視，同時也減少在今后按日連續處罰過程中的辦案阻力。

3.要及時開展按日連續處罰復查。根據《辦法》規定，環境保護主管部門“應當在送達責令改正違法行為決定書之日起三十日內”開展復查。關于“三十日”屬于“工作日”還是“自然日”，法律未明確說明。但《行政復議法》第四十條第二款規定“本法關于行政復議期間有關‘五日’、‘七日’的規定是指工作日，不含節假日。”因此，通常情況下，行政處罰過程中將“七日（含）”以下的時間理解為“工作日”，超過七日的，應當作“自然日”理解。在復查時應當嚴格遵循30日的復查時間規定，對于超期復查的，即便存在超標排放污染物等拒不改正的行為，也應當單獨處罰，而不宜啟動按日連續處罰程序。

按日連續處罰中拒不改正如何認定？

根據《環境保護法》的要求，按日連續處罰案件主要針對“違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的”行為。在具體案件辦理中，執法人員應當結合案件實際情況，判斷執法對象是否存在“拒不改正”的情況。同時，《辦法》中明確了“拒不改正”的兩項具體標準，即“繼續違法排放污染物”和“拒絕、阻撓復查”。前者“違法排放污染物”屬于結果論，仍然需要通過監測結論來判斷，后者“拒絕、阻撓復查”屬于行為論，只要存在類似的行為，則可以實施按日連續處罰。

當然，在認定“違法排放污染物時”，并不需要前后違法排放的污染物因子性質相同。生態環境部在《關于環境行政處罰過程中有關問題的復函》（環辦環監函〔2018〕719號）中明確，即使初查時超標因子在復查時已經達標，但如果出現了其他超標因子，仍然視為“拒不改正”，可以啟動按日連續處罰程序。同時，《關于按日連續處罰計罰日數問題的復函》(環函〔2015〕232號)明確，按日連續處罰的計罰日數，為責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環保主管部門復查發現違法排放污染物行為之日止，“排污者在計罰周期內存在停產停業或者達標排放的日數，均不能從計罰日數中扣除”。

值得關注的是，《辦法》第十一條明確了企業積極改正、主動報告的權利，即“排污者在環境保護主管部門實施復查前，可以向作出責令改正違法行為決定書的環境保護主管部門報告改正情況，并附具相關證明材料”。在此類情況下，環境保護部門要結合具體的案件情況，特別是結合企業報告的情況、責令改正后的整改包括污染防治設施完善、建設等情況，準確判斷企業是否存在“拒不改正”的情況，確保法律準確適用。