加大財政金融支持力度提升黑龍江省精準扶貧效能

姜冰雨

精準脫貧是黨中央提出的三大攻堅戰之一，也是我省現階段的一項重點工作任務。當前要認真貫徹習近平總書記在深入推進東北振興座談會上的重要講話精神和對黑龍江省重要指示精神以及中央關于脫貧攻堅工作的重要部署，強化政府主體責任，提升黑龍江省財政金融對精準扶貧工作的支持效能，按時高質量完成我省的精準扶貧工作。

一、我省財政金融支持精準扶貧方面存在的不足

財政金融支持要以激發貧困地區企業個人和政府的創業創新活力和動力為主攻方向，提升落后地區內生增長動力，實現貧困地區的可持續脫貧和減貧。當前看，財政金融政策對農村的整體性脫貧起到了關鍵作用，但仍存在一些政策設計的理論認識誤區和實踐操作不足之處。

一是理論認識上，對扶貧與扶智、扶志的結合未能足夠重視。智力扶持方面，黑龍江省貧困地區教育收益存在滯后效應，人口外流很大程度抵消了對貧困地區教育投入的政策效果。扶志方面，貧困地區產出不高，缺少激勵機制，將資金轉化成最終產品實現價值創造的能力以及干事創業的意愿不高。

二是在實踐方面，扶貧工作在資金使用效能方面存在不足。財政資金扶貧仍以保障為目的，在如何拓展產業項目富民強村，幫助貧困地區和貧困人口提高內生增長能力方面還缺少有效辦法，效果不夠理想。缺少對資金使用效率的考核機制，少數基層政府存在應付監管的情況。在資金下放以及使用的具體環節中，部門間協調管理效率還有提升空間。資金投放精準性還有待提高。

二、提升我省財政金融支持精準扶貧工作效能的建議

財政金融扶貧要從重監管向監管和績效考核并重轉變。一是建立財政扶貧資金投入的長效機制。一方面要健全政府財政投入保障制度，一般性轉移支付資金以及各類涉及民生的專項轉移支付資金和預算內投資進一步向貧困地區和貧困人口傾斜。加強金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續增加。省內各地區根據本地脫貧攻堅需要，積極調整本地區財政支出結構，加大扶貧資金投入。二是健全財政扶貧資金管理機制。把資金分配與工作考核、資金使用績效評價結果相結合，探索以獎代補等競爭性分配辦法。簡化資金撥付流程，項目審批權限原則上下放到縣。以扶貧攻堅規劃和重大扶貧項目為平臺，整合扶貧和相關涉農資金，集中解決突出貧困問題。積極探索政府購買公共服務等有效做法。建立扶貧項目資金績效管理制度，在省級扶貧開發領導小組的統一領導下，市縣級財政部門依照職責，對扶貧項目資金相關預算的編制、執行、決算實施全過程績效管理。根據中央和本地區預算編制規定和要求、脫貧攻堅規劃等，科學合理測算扶貧項目資金需求，設定扶貧項目資金績效目標。各級財政和扶貧部門的績效評價結果作為以后年度財政資金分配的重要依據，納入市縣扶貧工作考核內容。市縣將績效評價結果編入本級決算并依法予以公開。三是完善金融扶貧機制。充分發揮政策性金融的導向作用，支持貧困地區基礎設施建設和主導產業發展。引導和鼓勵商業性金融機構創新金融產品和服務，增加貧困地區信貸投放。在防范風險前提下，加快推動農村合作金融發展，增強農村信用社支農服務功能，規范發展村鎮銀行、小額貸款公司和貧困村資金互助組織。完善扶貧貼息貸款政策，增加財政貼息資金，擴大扶貧貼息貸款規模。進一步推廣小額信用貸款，推進農村青年創業小額貸款和婦女小額擔保貸款工作。推動金融機構網點向貧困鄉鎮和社區延伸，改善農村支付環境，加快信用戶、信用村、信用鄉（鎮）建設，發展農業擔保機構，擴大農業保險覆蓋面。改善對農業產業化龍頭企業、家庭農場、農民合作社、農村殘疾人扶貧基地等經營組織的金融服務。

財政金融扶貧要強化部門間統籌協調。扶貧資金投放要強化區域統籌和部門協調水平，以此提高扶貧資金使用效果。針對黑龍江省情況，在現有的向貧困地區傾斜財政轉移支付基礎上，進一步探索建立省內區域間橫向的財力均衡機制作為補充。一是加強各級政府扶貧工作協調機制建設。財力相對寬裕地區根據財力增長情況，探索建立對口財政扶貧制度，逐步增加扶貧協作和對口支援財政投入。參照其他省已有的經驗和辦法，建立省為單位的財力平衡體系，按照人均收入水平以及人均支出的實際差距以及目標調整水平。由發達地區向欠發達地區進行對口財政支援，財政支援資金列入年度預算，由省級政府進行考核并按照扶持水平給予一定獎勵。加強資金監管，提高使用效益。落后地區以扶貧規劃為引領，整合扶貧協作和對口支援資金，聚焦脫貧攻堅，形成脫貧合力。二是在加強財政協調機制建設同時，強化激勵機制，通過財稅和貼息等手段，鼓勵發達地市的企業參與落戶貧困地區深度開發。將扶貧協作工作納入脫貧攻堅考核范圍，突出目標導向、結果導向，做好督查巡查、使用管理及績效管理。三是探索省內地市間財力資源平衡機制。以土地為例，可以通過調整改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，建立對貧困地區的資源要素補償機制。將資源要素調劑所得收益通過支出預算全部用于鞏固落后地區脫貧攻堅工作成果。四是要加強部門間的協調機制。由省級扶貧辦負責綜合協調，建立健全扶貧成效考核、貧困縣約束、督查巡查、貧困退出等工作機制，建立年度扶貧開發工作逐級督查制度，建設精準扶貧精準脫貧大數據平臺和部門間信息互聯共享機制，完善農村貧困統計監測體系，建立健全脫貧攻堅多規劃銜接、多部門協調長效機制，整合目標相近、方向類似的涉農資金；選擇重點部門、重點地區進行聯合督查，對落實不力的部門和地區主要領導進行約談。

財政金融扶貧資金要提高精準性。根據中央要求，財政金融資本投入要更加注重資金投入精準性，要保證資金真正用于解決貧困地區的發展問題。財政金融資金要集中在產業、民生和基礎設施項目上發力。一是創新完善財政金融扶貧資金投入產業的模式。繼續推廣農業生產環節折股投入模式，針對貧困地區情況，以壯大集體經濟為主線，充分鼓勵基層組織模式和管理創新，根據已有經驗加大力度推廣“扶貧資金+股份合作社+投資分紅”“扶貧資金+村集體+龍頭企業+租金+股份分紅”“扶貧資金+村集體資金+折股到貧困戶+股份分紅”“扶貧貸款+村集體資金+龍頭企業+折股到農戶（貧困村）+分紅派息”等多種模式。二是加強財政金融資金投放的精準性。農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等涉農資金要明確一定比例用于貧困村。各部門安排的各項惠民資金投入應最大限度地向貧困地區和貧困人口傾斜。增加對貧困地區水電路氣網等基礎設施建設和提高基本公共服務水平的投入。按照權責一致原則，支持連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣圍繞本縣突出問題，以扶貧規劃為引領，以重點扶貧項目為平臺，把專項扶貧資金、相關涉農資金和社會幫扶資金捆綁集中使用。在扶貧開發中推廣政府與社會資本合作、政府購買服務等模式，根據貧困地區具體情況，有針對性投入基礎設施和民生建設。三是加大金融創新精準扶貧力度。鼓勵和引導各類金融機構和貨幣政策工具對扶貧開發的金融支持。具體措施包括：探索設立重點支持貧困地區發展特色產業和貧困人口就業創業的扶貧再貸款；由政策性金融機構發行創新政策性金融債以及按照財政貼息和保本原則發放長期扶貧貸款；擴大扶貧資金的稅收優惠范圍，鼓勵商業性金融機構加大扶貧資金投入；探索扶貧資金過橋貸款模式；加大對貧困戶提供免抵押、免擔保扶貧小額信貸政策支持，支持貧困地區設立政府出資的融資擔保機構，重點開展扶貧擔保業務，有效拓展貧困地區抵押物擔保范圍；支持貧困地區設立扶貧貸款風險補償基金；積極發展扶貧小額貸款保證保險，對貧困戶保證保險保費予以補助。支持貧困地區開展特色農產品價格保險。

（作者系黑龍江省重點培育智庫、黑龍江區域經濟發展研究中心專家、中共黑龍江省委黨校教授）