行政事業單位政府采購及招投標中存在問題及應對措施

2013年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》正式實施以來，我國政府采購制度改革穩步推進，在規范政府采購行為、創造公平競爭市場環境、實現國家經濟社會政策目標等方面發揮了積極作用。特別是2015年1月30日，李克強總理簽署第658號國務院令，公布《中華人民共和國政府采購法實施條例》自2015年3月1日起實施，標志著我國加快建立全面規范、公開透明的政府采購制度邁出了更加堅實的一步。但是，在政府采購法及其條例的實施過程中，我們也看到仍然存在“天價采購”、質量不高、效率低下等問題，引起了社會關注和對政府采購制度的質疑。此次通過對部分行政事業單位政府采購及招投標現狀進行調研和分析，探索行政事業單位在政府采購和招投標的實施過程中存在的問題及應對措施。

一、政府采購法制建設

近年來，政府采購制度圍繞“推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型的重大變革”的思路，不斷向縱深推進，從“重程序、輕結果”的傾向，逐步發展到程序與目標結果不再偏廢。2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國政府采購法》，自2013年1月1日起實施;2014年12月31日國務院第75次常務會議通過《中華人民共和國政府采購法實施條例》，自2015年3月1日起實施;2013年10月28日財政部部務會議審議通過《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號），自2014年2月1日起施行;2017年7月11日，財政部印發《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號），自2017年10月1日起施行;2017年12月26日，財政部印發《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號），自2018年3月1日起施行。隨著政府采購制度的不斷細化，對社會反映較多的突出問題，逐一提出相應解決辦法，不斷完善交易規則和監管措施，逐步形成了公平競爭、規范管理和結果導向的制度體系。

二、部分行政事業單位政府采購及招投標管理的現狀

此次對4家行政事業單位的政府采購及招投標進行調研，2018年這4家單位共采購工程、貨物及服務107項，采購金額6326.31萬元，其中委托代理機構采用公開招標方式采購23項，采購金額5259.23萬元;委托代理機構采用競爭性磋商、競爭性談判方式采購13項，采購金額420.88萬元;自行采購71項，采購金額646.20萬元。從采購總體情況來看，各單位能夠根據采購預算金額較為恰當的選擇采購方式，對采購預算超過100萬元的項目均能夠采取公開招標方式進行采購，對采購預算20萬元至100萬元的項目基本都能夠委托代理機構進行采購，對采購預算在20萬元以下的項目各單位采取了不同形式進行采購，有效規避了部分廉政風險，較好的完成年度采購任務。

三、政府采購及招投標管理中值得注意的幾個問題

一是中央和地方財政部門對政府采購目錄和限額標準不斷進行調整，政府采購限額標準逐年提高，中央預算單位2016年政府采購分散采購限額標準為貨物和服務50萬元，工程60萬元，2017年增加至貨物和服務100萬元，工程120萬元;天津市2017年政府采購分散采購限額標準為20萬元，2019年增加至50萬元。隨著政府采購分散采購限額標準的不斷提高，各單位工程、貨物和服務采購的自主性越來越大，廉政風險隨之不斷增高。

二是隨著經濟形勢變化，更多企業愿意參與行政事業單位的工程或服務項目，導致競爭激烈，有的企業為了增強競爭力采取不正當方式參與投標。如：有的供應商會采用低于成本價的方式進行投標，在使用競爭性談判方式采購或采用低價中標的方式組織自行采購時，有很大可能會采購到這種低于成本價的產品。供應商是追求利益最大化的，過低的價格中標成交，雖然表面上節約了大筆資金，但有很大可能隱藏著履約風險、質量風險，會采購到“物非所值”“質次價低”的產品，或者人為縮短了采購項目生命周期。

三是有些單位的采購人員所學專業與采購沒有任何關系，在工作中也未接觸過相關工作，到采購崗位后不積極學習相關知識，對政策法規根本不了解，也不熟悉政府采購及招投標流程及其中的關鍵環節和風險點，導致在采購過程中對一些不符合政策法規的情況不能及時發現，或由于自身原因導致采購過程中出現違反政策法規的情況，一方面在采購過程中容易引起供應商質疑，延長采購周期，降低了采購效率，同時也容易給項目的后續執行帶來問題。

四是需求部門的人員對采購工作不了解，在對供應商進行調研、編制需求文件等方面出現明顯不符合政策法規的情況。如：有的采購需求中，將服務方案作為評審因素，分值權重較大，可能導致評委打分時無法量化打分，或忽略真正的采購需求，最終選擇不到質量和服務更好的產品。有的單位愿意選擇規模大、營業收入高的企業，或者有生產廠商授權的企業，在采購需求中將這些因素設置為資格要求，明顯對投標人形成差別待遇或歧視待遇。還有的單位在調研時就向被調研公司承諾使用該公司產品，并在編制需求文件時在技術參數等方面為該公司產品“量身定做”，這些做法明顯違背了政府采購公平、公正的初衷，也明顯違反了政府采購法的相關的要求。

五是財政部對政府采購代理機構資格認定行政許可取消后，設立招標代理機構的門檻幾乎為零，產生了大批新的招標代理機構，導致代理機構業務水平良莠不齊，有些代理機構對采購業務根本不熟悉，對采購需求中明顯不合規的情形都無法做出判斷和處理。如：有的代理機構對采購需求基本沒有審核把關，對采購需求中存在的以不合理條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇、評分細則不對應等問題不能及時發現，或者即使發現問題也沒有與采購人溝通，提出完善修改建議，導致引發供應商不斷質疑。還有的代理機構不能嚴格按照相關法律法規規定來實施采購，或者畫蛇添足增加不必要的環節和流程，或者偷工減料省略一些必備流程，導致程序錯誤，為采購人帶來不必要的損失。

四、針對當前行政事業單位政府采購及招投標管理情況提出的對策和建議

（一）強化內控制度建設

一是綜合運用不相容崗位相互分離、授權控制、流程控制、信息系統控制等內控方法，建立單位內部采購歸口管理、重大采購事項內部會商、專家咨詢和公眾參與等內控機制，有效降低采購中的廉政風險。二是針對目錄范圍以外、限額標準以下的采購項目，要進一步明確不同采購金額適用的組織形式和采購方式，盡量避免采用最低價中標法，選擇更為合理的綜合評分法進行采購。三是細化采購流程和具體程序，制定采購工作細化流程圖，針對采購中容易出現問題的關鍵環節和風險點要加強監督管理。四是加強采購項目的審批管理，需求部門、業務管理部門、采購主管部門、單位領導逐級審批，層層把關。五是加大信息公開力度，所有采購公告、更正公告、成交公告以及合同等，都要在相應媒體進行公開。六是嚴格代理機構的選擇把關，充分進行市場調研，聽取相關部門意見，綜合評判選取責任心強、業務能力水平高的采購代理機構為本單位代理采購事項。

（二）提升相關人員專業水平

一是采取邀請相關管理部門人員和專家進行講座，組織采購人員參加政府采購專業知識培訓，開展業務交流研討等方式，對采購人員進行專業培訓，督促采購人員全面系統地掌握采購相關政策措施，提高采購人員自身業務素質。二是全面細化采購流程圖，規范各類申請審批、文件確認、結果確認等表格模板，實現采購流程標準化、規范化。三是組織開展制度宣講，面向單位全體職工宣講政府采購相關政策法規以及本單位采購制度和相關工作要求，提升職工的采購法律意識和相關知識水平，幫助需求部門更好地開展采購工作。

（三）進一步落實采購人責任

一是充分進行調研。采購項目實施前，需求部門要向不同供應商進行調研咨詢，充分了解行業現狀和采購產品的各項性能指標及市場價格等情況。二是必要時組織專家論證。對于技術復雜的項目，可以組織召開專家論證會，多渠道邀請專家參與論證，聽取專家意見和建議，細化技術要求，積極發揮專家的專業作用和把關作用。三是合理編制采購需求。評分因素是評審專家打分的主要參考，對確定成交供應商起到決定性作用，要充分考慮采購項目的特點和需求，按照主要因素、次要因素、一般因素對各項評分因素進行權重區分，設置較為合理的評分因素才能采購到滿意的產品。 四是對禁止性條款認真審查，特別是對技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品，對投標人形成差別待遇或歧視待遇的條款嚴禁出現在招標文件中。五是將政府采購管理鏈條向后延伸，加強履約驗收管理，嚴格按照采購合同規定的技術、服務、安全標準對供應商履約情況進行驗收，并出具驗收意見書。

（四）加強采購的事后監管

在采購管理制度中，明確采購主管部門以及紀檢、審計等監督部門對采購工作的監督管理職責，建立常態化的監督檢查工作機制，對采購預算、計劃的編制和執行情況，采購申請、審批流程，采購方式、采購程序，變更采購方式和采購進口產品審批審核，專家組建和使用，受理供應商投訴和質疑，采購信息公開，采購合同的簽訂、履行和驗收，采購資金的支付等方面進行嚴格監督管理。同時，采購主管部門，紀檢、審計等監督部門要加強信息溝通和工作協調，共同形成監管合力，提升監管效果。

（五）開展采購績效管理

建立政府采購及招投標績效管理體系。一是完善績效管理制度。出臺績效管理制度，從績效目標、績效監控、績效評價、結果應用各環節強化對政府采購和招投標的績效管理。二是完善績效指標體系，加快績效指標研究設計，形成包括各類支出，符合目標內容，突出績效特色，細化、量化的績效指標體系。三是完善績效評價體系。明確績效評價主體，強化績效評價主體職責，完善評價方式方法，建立自我評價與外部評價相結合、定量評價與定性評價相結合的多種績效評價方式。四是充分運用績效評價結果。將績效評價結果作為年度預算調整、專項資金分配和以后年度預算安排的重要依據，對績效評價結果好的優先考慮或重點支持，對績效評價結果差的降低或取消資金支持，優化資源配置，促進政府采購及招投標工作水平不斷提升。

參考文獻：

[1]《政府采購法在采購實踐中的問題探討與思考》作者：四川榮縣政府采購中心 ?畢常彬

[2]《將績效評價貫穿采購全過程》作者：江蘇省淮安市淮安區財政局 ?趙長寶

[3]《落實采購人主體責任的關鍵——牽住一條主線，把控兩個核心》作者：江蘇省徐州市公共資源交易中心 ?趙磊

[4]《新時代政府采購信用體系的構建及發展》作者：中國人民大學國家發展與戰略研究院公共資源交易研究中心 ?王叢虎、王曉鵬

作者簡介：

張勇，天津財經大學在職研究生在讀，會計學專業。