應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計

李新

摘要：新形勢下，以“一案三制”為核心的第二代應(yīng)急管理體系由于自身的局限，已難以滿足日趨復(fù)雜的應(yīng)急需求，構(gòu)建新一代應(yīng)急管理體系已成為一項重要的課題。文章在剖析了應(yīng)急管理面臨的新形勢和現(xiàn)存困境的基礎(chǔ)上，論證了新發(fā)展理念與應(yīng)急管理發(fā)展的契合性，并以新發(fā)展理念為指導(dǎo)思想建構(gòu)了應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略，提出了應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略布局：戰(zhàn)略核心———驅(qū)動應(yīng)急管理發(fā)展的整體創(chuàng)新，戰(zhàn)略重點———增強(qiáng)應(yīng)急管理發(fā)展的協(xié)調(diào)性，戰(zhàn)略支撐———加強(qiáng)應(yīng)急管理發(fā)展的系統(tǒng)保障，以及戰(zhàn)略導(dǎo)向———提高應(yīng)急管理發(fā)展的開放和共享水平，以推動新一代應(yīng)急管理體系的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理體系；新挑戰(zhàn)；頂層設(shè)計

新中國成立以來，我國的應(yīng)急管理可以劃分為兩代：第一代應(yīng)急管理可概括為災(zāi)害管理，主要表現(xiàn)為在1949年至2003年“非典”事件期間，在高度集權(quán)體系中，單一的政府部門圍繞單一災(zāi)害類型開展的救災(zāi)行動；第二代應(yīng)急管理是2003年“非典”事件之后，以“一案三制”為核心全面建設(shè)的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系，實現(xiàn)了對重大突發(fā)事件的統(tǒng)籌管理①。2008年3月5日，時任國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中指出“全國應(yīng)急管理體系基本建立”，標(biāo)志著以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系基本形成。并且該應(yīng)急管理體系在2008年的南方雪災(zāi)、“5·12”汶川特大地震，以及2013年的“4·20”雅安大地震等突發(fā)事件中也得到了檢驗。自2003年以來，我國第二代應(yīng)急管理體系發(fā)展的關(guān)鍵事件如圖1所示。目前，我國的應(yīng)急管理體系已構(gòu)建了以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心，《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)單項法律法規(guī)為配套的應(yīng)急法制體系；形成了包括國家總體預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案以及大型集會活動應(yīng)急預(yù)案等六個層次的應(yīng)急預(yù)案體系；建立了以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”為原則的應(yīng)急管理體制；打造了涵蓋預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等多個環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理機(jī)制。應(yīng)急管理工作逐步走上了法制化、制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的軌道。

1應(yīng)急管理發(fā)展面臨的新形勢

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想成為應(yīng)急管理發(fā)展的指導(dǎo)思想。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化最新成果，是全黨全國人民為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動指南，同時也是應(yīng)急管理發(fā)展必須堅持的指導(dǎo)思想。黨的十九大報告指出“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。五大新發(fā)展理念作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是對中國發(fā)展經(jīng)驗和實踐的科學(xué)總結(jié)和理論發(fā)展，是對我國發(fā)展過程中面臨的新情況和新問題的戰(zhàn)略性思考，也是我國各項事業(yè)發(fā)展的具體指南。因此，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，審視應(yīng)急管理問題根源，改進(jìn)應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理能力，這是應(yīng)急管理發(fā)展的必然選擇，也是一條有效途徑。黨的十九大報告還強(qiáng)調(diào)“全黨要深刻領(lǐng)會新時代中國特色社會主義思想的精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵，在各項工作中全面準(zhǔn)確貫徹實施”。

2應(yīng)急管理體系發(fā)展的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)

2.1公共治理體系發(fā)生重大變化

應(yīng)急管理體系是行政管理體系和公共治理體系的一部分。近年來，行政體制的“大部制”改革、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的成熟與發(fā)展和公民社會的成長壯大已大大改變了我國的“政府—市場—社會”的結(jié)構(gòu)，對應(yīng)急管理體系的演變與發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。首先，行政管理體制中推動“大部制”改革。應(yīng)急管理體系是行政管理體系的一部分，必然與我國行政管理體制改革保持一致。2008年以來，我國行政管理領(lǐng)域的重大舉措是推行“大部制”改革。這一改革將深刻改變我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和公共治理體系。大部制改革對應(yīng)急管理體系發(fā)展而言機(jī)遇與挑戰(zhàn)兼?zhèn)?。一方面，大部制為?yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)提供了平臺。另一方面，隨著政府部門的撤并精簡，單獨成立綜合應(yīng)急職能部門的可能性越來越小。其次，逐步完善的市場經(jīng)濟(jì)使得一些比較成熟的市場工具在公共治理中得到廣泛運(yùn)用。例如，保險是實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移的一種市場機(jī)制，是一種個體或組織常用的風(fēng)險管理手段。過去的十年是我國保險市場快速發(fā)展的十年。2000-2011年間，我國保險市場上的保費收入年均增長率為21.9%。2011年，全國共實現(xiàn)原保險保費收入14339.25億元，保費規(guī)模是2000年的8.91倍。保險深度①由2000年的1.6%提高到2011年的3.0%，保險密度②從2000年的126.95元/人提高到2011年的1064.25元/人③。2007年開始，我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推行政策性保險試點，農(nóng)業(yè)保險在抗災(zāi)救災(zāi)、恢復(fù)生產(chǎn)等環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用。此外，近年來應(yīng)急產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，形成了防護(hù)產(chǎn)品、救援裝備、預(yù)警設(shè)備、應(yīng)急培訓(xùn)服務(wù)等為主體的產(chǎn)業(yè)體系。這些市場工具的應(yīng)用給應(yīng)急管理體系效率的提高帶來了新的機(jī)遇。

2.2現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的局限性日益凸顯

嚴(yán)峻的公共安全形勢和變化的公共治理體系對應(yīng)急管理提出了新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的局限性也日益凸顯，特別突出地表現(xiàn)在以下方面：第一，應(yīng)急預(yù)案缺乏實用性。從預(yù)案體系的構(gòu)建來看，不同層次和不同類型的預(yù)案應(yīng)該發(fā)揮不同的指導(dǎo)功能。我國的應(yīng)急預(yù)案從中央到基層、從總體到部門都參照固定的模版編制，“上下一般粗，左右一樣平”。應(yīng)急預(yù)案的高度同質(zhì)性與不同地區(qū)、不同領(lǐng)域突發(fā)事件的高度異質(zhì)性極不相稱。應(yīng)急預(yù)案缺乏實用性反映出當(dāng)前的應(yīng)急預(yù)案體系的結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷。第二，《突發(fā)事件應(yīng)對法》缺乏可操作性。

2.3應(yīng)急管理實踐中滋生了“虛假治理”現(xiàn)象

應(yīng)急管理體系的不完善為基層的制度創(chuàng)新留下了空間，同時也為實踐中一些“潛規(guī)則”的滋生和蔓延提供了溫床。部分“潛規(guī)則”往往以轉(zhuǎn)移或免除責(zé)任為目標(biāo)，將應(yīng)急管理的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)椤皳艄膫骰ā钡挠螒蚧蚰撤N權(quán)力博弈。這些潛規(guī)則是在制度空白的環(huán)境中出現(xiàn)的“逆向創(chuàng)新”，無益于化解風(fēng)險、處置危機(jī)，是一種“虛假治理”的行為。其中的一個典型例子是“花錢買平安”。據(jù)財政預(yù)算，2011年中國公共安全支出預(yù)算數(shù)為6244.21億元，比上年執(zhí)行數(shù)增長13.8%，占全年預(yù)算支出6.23%，略高于國防支出預(yù)算的6011.56億元①。這種權(quán)宜性的治理方式，不僅沒有解決深層次的社會矛盾，而且?guī)砹酥T多負(fù)面影響，扭曲了公眾與政府的關(guān)系，破壞了社會的是非觀、公正觀等價值理念。

3結(jié)語

共享發(fā)展還強(qiáng)調(diào)以共享實現(xiàn)人的素質(zhì)和能力的整體提升①。要研究和總結(jié)以往應(yīng)急管理和社會治理中的有益經(jīng)驗，例如北京市朝陽區(qū)風(fēng)險防控的“朝陽群眾”模式、北京市東城區(qū)“大城管”社會智慧化治理模式、南京市浦口區(qū)“大聯(lián)勤”社會治理模式等，著力分析和提煉群眾作用在各個典型模式的風(fēng)險防范、預(yù)警響應(yīng)、危機(jī)處置中的生成邏輯和動力機(jī)制。推行社區(qū)風(fēng)險群眾自治模式，大力培育社區(qū)自組織，提高群眾在應(yīng)急管理各個環(huán)節(jié)中的應(yīng)對素質(zhì)和行為能力，從而在全社會中形成良好的應(yīng)急管理共建共享環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]薛瀾.（2010）.中國應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變.行政管理改革（08）.

[2]陳振明.（2010）.中國應(yīng)急管理的興起———理論與實踐的進(jìn)展.東南學(xué)術(shù)（01）.

（作者單位：成都地鐵運(yùn)營有限公司）