民辦幼兒園轉折

高頔 相惠蓮

2017年年底北京市朝陽區一家紅黃藍幼兒園爆出的虐童丑聞如同是一根導火線，使得民辦幼兒園的生存狀態發生轉折。

學前教育是國內教育領域市場化程度最高的一個階段，尤其在《民辦教育促進法修正案》敲定后，幼兒園格外受到資本青睞。然而虐童事件爆發后，民辦幼兒園集體承受輿論壓力，還有隨之而來的強監管。

震蕩始于中央2018年11月7日下發的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（下稱《若干意見》），其中提出，到2020年，公辦幼兒園和普惠性民辦園在讀幼兒數量需要達到所有在園孩子數量的80%。

普惠園一般指公辦幼兒園或者提供普惠性服務的民辦幼兒園。2019年2月，北京出臺《北京市普惠性幼兒園認定與管理辦法（試行）》，民辦幼兒園的登記性質為非營利，且要在辦園條件、安全衛生、保育教育、教職工隊伍內部管理五大方面督導評估獲得C級及以上才能申報普惠性幼兒園，以北京市大興區為例，該區規定2018年一級一類、二類普惠性幼兒園保育教育費為每生每月750元，同時可獲得每月1000元的生均定額補助。

根據教育部公布的2018年數據推算，政策要求的轉變約涉及323萬名兒童，占到非普惠幼兒園在園人數的25.7%。

《若干意見》還規定，小區配套幼兒園需要建成公辦園或民辦普惠園，這使大量坐落在小區內的幼兒園擔心起自己的命運。

2019年1月，國務院下發通知，對小區配套幼兒園治理提出要求和時間安排。盡管各地財政狀況苦樂不均、民辦教育發展情況不一，民辦園轉制為普惠幼兒園的工作已雷厲風行地推開，參照全國“80%”的目標，各地已經開始行動。

面對這一形勢，民辦幼兒園和這一領域的投資者都需要做出選擇。

擔心投資“打水漂”

“不敢投資了。”2019年年初，在湖南一座四線城市運營著一家幼兒園的胡格，擱置了頂樓場地設置一套電動玩具的計劃。

2019年春節前夕，胡格照慣例將辦學許可證交給教育局年檢。有工作人員提醒他，小區幼兒園的辦園者必須填報申辦非營利幼兒園的表格。

盡管過去的民辦幼兒園和學校都會登記為民辦非營利機構，但事實上一部分可獲得合理回報，它們對應著民辦教育促進法中認定的營利性學校。

但如胡格一樣，大量幼兒園和學校如今都面臨著登記為“營利”或“非營利”機構的選擇。

若選擇“非營利”，意味著舉辦者不再能夠從辦學結余中分紅，節余的資金必須投入學校再建設。雖然現在還沒有明文規定非營利學校的舉辦者的薪資水平，但有另外一條紅線，如果學校要申請免稅資格，其員工平均薪資不得超過所在地的同行業同類組織平均水平的兩倍，這阻斷了學校通過高薪酬來變相分紅的可能性。

根據《若干意見》要求，2019年6月底前，各地要制定民辦園分類管理實施辦法。不想將幼兒園轉成“非營利”的舉辦者只能等待地方細則出臺，他們還不清楚，如果選擇“營利性”未來意味著什么。

胡格所在的小區僅擁有這一家幼兒園，但他極力否認自己運營的是“小區配套幼兒園”。多年前，他花800萬元從小區開發商手中買下幼兒園，三年前剛建設好的園舍被交付給胡格，并辦下了房產證。開發商稱這是一塊出讓用地，并非劃撥用地，不附帶任何優惠政策。

胡格過去曾租房辦園，這一次他的目標是辦一所當地最好的幼兒園。他拿出了自己的全部積蓄，從母親、岳母處借錢，還抵押自己的住房從銀行借出130萬元。除了購買不動產，裝修、設備、消防、校車又花去了他大筆資金。

目前，胡格的幼兒園有三層，建筑面積共1500平方米，38名員工。第一個學期只招到17個孩子，三年過去，增長到9個班280個孩子。最近一年開始，幼兒園才漸漸有了一些收入，上學期的利潤約為20萬元。

胡格擔心，如果選擇成為“非營利”，他的投入將“打水漂”，考慮過后，他拒絕填寫登記表格。

胡格的遭遇并非個例。關于民辦幼兒園園舍的產權歸屬一度存在爭議，直到近年，各地才規定小區配套園的產權或管理與使用權歸屬教育主管部門，用于建設公辦園或普惠園。

事實上，小區幼兒園房屋存在各種不同的復雜情況和當時特定的歷史原因，并且現有小區民辦園舉辦者于當時申請辦學許可證時也不需要提供幼兒園房屋產權證，因此舉辦者無法了解、無從判斷和認定小區的幼兒園是否屬于公建配套。

北京盈科（上海）律師事務所教育產業資深律師程知音建議，配套幼兒園轉制成普惠園，應由各地的教育主管部門、規劃和土地管理部門、發改委等聯動調查，并要求開發商協助提供小區配套園的建設規劃文件、土地出讓公告和出讓合同等文件，方能在整改中得到舉辦者的理解。程知音擔心，如果強行轉制，或者讓舉辦者自證幼兒園不是小區配套園，可能會引發矛盾，打擊社會力量辦園的積極性。

園里的每一天照樣熙熙攘攘，不過胡格還沒有拿到標記了年審過關的辦學許可證，是否能夠年審過關，他心里也沒有底。如果教育部門未來依然堅持要求他將幼兒園轉制為非營利性，胡格稱自己也做好了停辦的準備。下一步，不過是在賣掉幼兒園，還是將當時承諾幼兒園用地是出讓用地的開發商告上法庭之間做出選擇。

胡格同業的幾個朋友也在網上打出了轉讓幼兒園的廣告。

園方與投資者的經濟賬

楊慧在北京通州區一家民辦幼兒園擔任園長。幼兒園并非小區配套園，不在此次整治范圍之內。但楊慧和出資人還是決定申請成為普惠園，用她的話說，這是感受到來自同行的壓力。

事實上2018年北京的幼兒園已經開始轉型，楊慧告訴記者，通州區所有的紅黃藍幼兒園已于今年3月轉成普惠園。她所在幼兒園月收費在3500元左右，附近另外兩家同檔位的幼兒園在去年轉成普惠后，收費只要1300元。

2019年春季開學后，近五分之一的家長選擇去距離更遠但價格優惠的普惠園。楊慧做了調查，園里半數以上家長希望幼兒園能夠轉成普惠園?！叭绻晦D成普惠園，秋季招生更困難了。”她說。

對一些民辦幼兒園的舉辦者來說，如果轉成普惠園，固然能得到一定的財政支持、較輕的運營壓力，但也意味著收費會被限制，也就很難獲得預期收益。

現在楊慧的工作重心除了園所日常管理外，就是申請評級。根據北京市的要求，幼兒園需先在北京市幼兒園辦園質量督導評估中評價結果獲得C類及以上，才有資格轉成普惠園。“評級越高，得到的補助就越多”。在她看來，幼兒園條件不錯，成為普惠園不是難事。

讓楊慧感到遺憾的是，成為普惠園后，無法按照自己的想法進行教學，比如，轉制后的教學體系要按照教委要求來制訂，“每天1—2節的外教課肯定沒有了，其他特色的課程要看是否符合教學體系”。

楊慧算了一筆賬，幼兒園現在有7個班百余名孩子，雖然一個月收學費30余萬元。但每個班需要配備4名老師，一個月人力成本就要10多萬元；三年來房租一直在漲，現在一個月也要十幾萬元。余下的錢還要負擔其他各項費用?！艾F在幼兒園都是勉強維持?！睏罨壅f。

楊慧設想，轉成普惠園后，盡量增招學生來添補費用。另外單獨開設一些收費課程或者活動，增加幼兒園收入。

事實上，很多民辦幼兒園已經這么做了。北京西城區的一位家長告訴記者，孩子所在幼兒園在2018年秋天已經轉成普惠園，現在每月學費只要1350元，但英語、鋼琴和樂高等課程需要額外收費。

許多地區都規定，普惠幼兒園不得在保教費外，以開辦或與社會機構合作開辦實驗班、特色班和興趣班等為由另外收取費用。若存在額外收費，家長可向發改委或教育局舉報。

幼兒園產業投資者張名認為，當幼兒園課程無法滿足需求后，家長只能把目光轉向園外，對他們來說，學前教育階段總體花費不會減少。未來投資者可能把目光投向對沒有政策嚴格管理的早教、托育市場。

2018年的《若干意見》規定，民辦園被嚴禁單獨或作為一部分資產打包上市。民辦教育促進法出臺之后，幼兒園一度成為炙手可熱的標的，但現在許多投資者對它們失去了興趣。

李蕾所在的公司主要為民辦幼兒園提供金融貸款服務，《若干意見》出臺后，李蕾的業務因此受益。“政策出來后，很多原本想把幼兒園賣給上市公司的園長又冷靜下來。”李蕾解釋稱，以往園長們希望通過上市公司獲得資金開辦連鎖園?，F在上市公司和激進的投資者走了，大家又回到腳踏實地的狀態。

張名原以為投資者會對幼兒園避之不及，但仍有部分人找到他，希望能夠參與幼兒園業務。張名認為，原本投資者并購幼兒園，賺取的是資本增益部分。但是二級市場退出的通道沒有之后，現在入場的投資人不再將幼兒園作為短期利益，而是長期持有，作為資產管理。即便幼兒園成為普惠園，但可以因此獲取長期政策紅利?！艾F在需要將投資戰線拉長，行業里賺快錢的機會已經沒有了?！?/p>

如何完成“80%”的目標？

民辦幼兒園舉辦者不愿轉制，轉制之后辦學水準降低等情況，在各地屢有發生，和其他因素一起，成為影響各地實現“80%”目標的障礙之一。

江蘇省的一位民辦教育學者告訴記者，和許多省份一樣，江蘇在轉制民辦幼兒園時，有很多人擔心，轉制后教育質量會發生下滑，同時還面臨著財力不足的問題。

北京師范大學經濟與工商管理學院教授袁連生認為，政府要發展普惠園，必須先承擔財政責任。目前的情況是，財政分配不均衡，大部分撥給了公辦園，普惠園享受一部分，非普惠的民辦園幾乎沒有補貼。

在張名看來，如果補貼跟不上，幼兒園勢必降低各方面成本，尤其是人力成本，那么教學質量和師資水平也難以保障。

2019年1月起，北京市對普惠性幼兒園施行新的財政補助標準。不論是生均補助，或是租金補償，力度都大幅提升。普惠型幼兒園可以獲得年生均補助1.2萬元、租房補助最高5元/平方米/天，擴招的普惠園還可以獲得生均1萬元的一次性擴學位補助。

深圳則為普惠園提供每學年至少4萬元的班額補貼，同時為在園兒童提供每學年1500元的成長補貼。另外公辦園非在編和民辦園所有的保教人員，以每個月450元為起點，以每個年度遞增150元為基準，發放長期津貼。

“但在一些地方財力不是很強的地區，補貼也會比較少，會給民辦幼兒園的轉制和移交帶來一些麻煩。”一名教育產業的律師告訴記者。

相比之下，河南省新出臺的普惠性幼兒園管理辦法規定，公辦園年生均補助5000元，民辦園年生均只有200元—300元?！氨本┫鄬μ厥?，其他地方政府對普惠園的補助力度是否會加大還難以確定，仍需觀望?！眹鹱C券教育行業分析師吳勁草分析。

有的地區采取了折中的做法。記者了解到，一個東部省份的某區縣的做法是，如有民辦幼兒園愿在政府指導下以低收費招收本小區兒童，就可算作是普惠幼兒園，這將不妨礙其以原來的運營方式招收小區外的兒童。

辦園方向轉變

如果將時間線拉長，可以觀察到幼兒園政策十年來的轉變。

2000年前后大量事業單位幼兒園關停，社會力量成為辦園主體，逐漸形成了“公退民進”的格局。2010年7月，教育部下發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，提出建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。

《綱要》明確了辦園方向，但并未提出具體目標，只是要求2020年時普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育。在此情況下，民辦園發展迅速，在2011年時，民辦園占幼兒園總體比重已經達到69.21%。

直到2018年《若干意見》中首次明確“公民比”：公辦園原則上達到50%。結合普惠率80%的目標，政府定義的幼兒園組成結構就是50%公辦、30%民辦普惠，其余20%為民辦市場化幼兒園。

幼教研究學者楊潤東認為，留出20%的民辦幼兒園比例可能不充足，放寬到25%—30%會比較合適。

“把幼兒園都做成公辦，配備好的園舍、好的老師，按照嚴格標準管理固然很好，但可能在教學手段等方面按部就班、不夠靈活?！睏顫櫀|說。他認為，民辦幼兒園的機制會更加靈活，能夠吸取西方先進的教育手段，進取心很強，能夠將學來的新的教育方法立刻轉化和實施，能夠滿足一部分對孩子教育有高要求的人群。

《若干意見》還提出，公辦園占比偏低的省份，需要逐步提高公辦園在園幼兒占比，全國原則上在2020年要達到50%。對一些原本由民辦教育作為主導的地區，今明兩年將遭遇不小的挑戰。

一名深圳教育部門官員介紹，截至2018年底，該市各類幼兒園共1771所，公辦園占比12%。2020年深圳市幼兒園預計達到2000所，如要達到50%的目標，需新增近800所公辦園。

對于公辦幼兒園占多數的地區，為實現新政的目標，僅需在未來的幼兒園增量上做出恰當的安排即可，但在民辦幼兒園較多的地區，如何調解各方矛盾，或將成為教育部門的難題。

盡管各地的配套政策還未出臺，但趨勢可能是繼續加強對民辦幼兒園的監管。記者了解到，一個東部省份的學前教育政策內部征求意見稿中提到，教育部門將對民辦幼兒園的辦學方向、課程資源等多個方面嚴格審核；幼兒園名稱中若包含“雙語”“國際”“全球”等名詞，也需要獲得審批；加盟、連鎖幼兒園理論上需要達到省級示范園的水平。

一位不愿具名的學者指出，2000年以來，民辦教育被視作是公辦教育之外的重要的補充資源；但現在，民辦教育的定位需要被重新審視，尤其是學前教育。他判斷，未來，即便學前教育暫未被納入到義務教育體系，但將會被納入義務教育管理體制。（文中胡格、楊慧、張名為化名）

（摘自《財經》2019年第9期。作者均為該刊記者）