3歲以下嬰幼兒照護服務發展

段巧麗

摘要：“全面二孩”政策實施，釋放的新出生人口以及生育意愿的低迷，都對嬰幼兒照護服務提出新的要求，本研究主要對3歲以下嬰幼兒照護服務的發展現狀和存在問題進行梳理，從社會方面、管理機制、專業人才培養等方面提出相關政策建議，以期對我國嬰幼兒照護服務未來發展有所啟發和裨益。

關鍵詞：嬰幼兒;照護服務

一、嬰幼兒照護服務發展背景

“幼有所育”是十九大報告中的新提法，是增進民生福祉的重大決策部署，體現出黨和國家對嬰幼兒照護發展的重視。2019年5月9號國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，意見中明確提出要建立嬰幼兒照護服務的政策法規、標準規范和服務供給等，要開展多種形式的嬰幼兒照護服務，滿足人們需求。這一意見有利于嬰幼兒照護服務健康發展，為嬰幼兒照護服務指明了方向。

隨著經濟發展和計劃生育政策的實施，我國人口出生率呈逐年下降趨勢，獨生子女成為社會中的常見現象，2016年國家施行“全面二孩”政策，但人們的生育意愿低迷，沒人帶孩子成為影響家庭再生育的突出因素。全國首個二孩家庭日暨二孩家庭關鍵數據發布會的調查顯示，86.5%的家庭已把“沒人照管”列為生育二孩的最大困難，適育的80后90后面對生活、工作壓力，生育積極性不高。

近年來，腦科學、心理學、社會學和人類學等領域研究深入融合。大量研究表明，0—3 歲是兒童腦科學發育的“黃金時期”，是語言、精細動作等發育最快、可塑性最強的關鍵期。“發展照護教育是在構筑國家財富”、“投資照護教育就是在投資未來”越來越得到各界普遍認同。

二、嬰幼兒照護服務發展存在的問題

（一）嬰幼兒照護服務供需矛盾突出

2016年隨著“全面兩孩”政策的實施，二孩出生數量大幅上升，明顯高于“十二五”時期平均水平，隨著生活水平的提高以及政府在嬰幼兒健康方面的宣傳，家長開始關注嬰幼兒的照護和教育，但作為生育的重要承擔者、對人口再生產做出重要貢獻的我國育齡婦女中大多數人在就業，這就使得在職業崗位上的母親必然會面臨著職業與育兒、工作與家庭的雙重負擔和壓力。隨著家庭對照護公共服務需求的增長，我國政府需要采取更為有力的照護公共服務政策與措施。

目前，我國3歲以下嬰幼兒照護服務供給不足。有調查顯示，嬰幼兒在各類照護服務機構的入托率僅為4.1%，而根據世界經合組織資料，2014年，33個國家的平均入托率達到了33.77%，嬰兒托管服務發展不完善，兒童照護可及性亟待解決。

（二）主管部門不明確，缺乏規范的監管體制

我國政府部門中，對于3歲以下嬰幼兒的照護服務發展尚無明確的主管部門，這就直接影響了嬰幼兒照護服務的健康發展。3歲以下嬰幼兒的照護目前處于“三不管”狀態，教育部、民政部及衛健委沒有明確的監管職責。盡管3 歲以下照護事業發展極為重要，亟待適度發展，并且綜合性、復雜性強，但目前為止尚沒有成為政策重點關注的議題，國家也還沒有一個明確的主管部門來統一領導全國 3 歲以下照護事業發展。中國目前 0—6 歲托幼斷裂為兩段，3—6 歲歸口教育部門管理，而3 歲以下則多由國家衛計委、全國婦聯等管理指導，但因沒有明確的管理部門，導致 3 歲以下托幼管理不到位、不規范，對 3 歲以下照護事業發展不利。

（三）3歲以下兒童主要依賴非正式照料安排，公私立兒童照護服務缺位

對于工作的母親來說，3歲以下的正式照料服務非常有限，并且公共兒童照料覆蓋率低，私立成本相對較高，所以大多數幼兒由祖父母照料。其次，母親仍然承擔主要養育責任，父親參與較少。另外，我國公共嬰幼兒照護體系對該年齡段孩子的母親沒有提供太多有幫助的服務，這也與國家財政投入較少有關，因此我國在該項制度上存在空白。

三、嬰幼兒照護服務政策建議

（一）社會方面

（1）各個單位應落實產假政策，對于脫產照顧孩子的父母。應積極支持他們重返工作崗位。同時，應為家長提供指導服務，實行彈性工作時間，夯實照護服務的家庭基礎，保障女性享有公平的就業機會。

（2）鼓勵發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構，發揮社會的力量，引導社會資本進入嬰幼兒照護服務，根據不同的嬰幼兒年齡和家長的需求，提供多種形式的照護服務和項目。

（二）政府方面

（1）明確主管部門，補足民生短板

要明確嬰幼兒照護服務的職能定位。按照《意見》，嬰幼兒照護服務發展工作由衛生健康部門牽頭，發展改革、教育、公安、財政、人力資源社會保障、市場監管等部門要按照各自職責，加強對嬰幼兒照護服務的指導、監督和管理。由衛生健康部門牽頭，強化與其他職能部門的協同配合，是嬰幼兒照護服務發展工作的一個突出特點，也明確了各部門在此工作體系中的職權范圍與責任定位。

政府繼續承擔發展照護服務的主導作用和主體責任，牢牢把握3歲以下照護服務的公益普惠性，避免繼續讓位給市場。國家應統一領導全國3歲以下照護事業的發展。加快對3歲以下照護公共服務的頂層設計，盡快制定出臺關于全國3歲以下照護服務發展的相關意見，盡早做好頂層設計，及早進入實質性的政策準備議程，完善相關政策法規，健全管理體制。并在注重需求、科學預測、統籌規劃的基礎上，適度擴大3歲以下照護公共服務規模，保障普惠性照護機構的比重，逐步構建3歲以下照護公共服務體系。

（2）建立嬰幼兒照護服務規范

目前，中國只有上海市出臺了照護服務地方規范，對照護服務工作、機構管理、機構設置等方面做出較為明確的規定，全國性與其他地方性的照護服務規范尚缺乏。未來中國可以借鑒典型國家的經驗，從照護服務從業規范、行業規范與課程規范三方面入手：第一，對從業人員教育背景、技能要求、工作經驗等方面做出明確規定，為有意愿從事照護服務行業的人員提供專業培訓;第二，對照護服務的行業類別、行業代碼進行明確規定，對不同主體開辦的照護服務機構進行科學分類，盡快出臺行業準入規范，明確照護服務工作流程規范，讓有意愿開辦照護服務機構的主體有章可循;第三，借鑒發達國家保育教育課程經驗，研究制定中國3歲以下嬰幼兒保育教育課程規范，科學開展嬰幼兒早期保育與教育工作。

總之，要建立由政府主導、企事業單位和個人共同參與及承擔費用的協作機制。對不同的興辦主體實施不同類型和程度的財政支持。對公辦托育機構從場地和硬件方面給予支持，對私人興辦的托育機構給予稅收減免和一定的財政補貼，從而為嬰幼兒照護及人的終身發展奠定良好的基礎。