石家莊市城鎮(zhèn)低效利用土地情況分析

賈高卿

石家莊市公共資源交易中心

摘要：城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，目前石家莊市存在部分城鎮(zhèn)低效利用土地，此類用地在形成和發(fā)展過程中存在各類問題，本文針對(duì)不同問題深入剖析，提出了解決措施及建議，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。

一、低效用地分類

城鎮(zhèn)低效利用土地按現(xiàn)狀使用用途可分為：國有土地所有權(quán)老舊住宅、集體土地所有權(quán)城中村、散亂分布不符合規(guī)劃用途舊廠礦、臟亂差商業(yè)地塊及農(nóng)貿(mào)大棚等。城鎮(zhèn)低效利用土地主要存在以下問題：

（一）老舊住宅小區(qū)占有一定規(guī)模。老舊小區(qū)衛(wèi)生環(huán)境條件較差，交通擁堵不便利，文體娛樂等公共設(shè)施較為缺乏，小區(qū)內(nèi)普遍存在私搭亂建現(xiàn)象，消防專用車道缺乏，安全隱患比較突出，尤其是事業(yè)單位、高校和工廠宿舍和家屬院，分布不均、不成規(guī)模。

（二）城中村問題比較突出。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)不斷加速，部分村莊已由政府和開發(fā)商主導(dǎo)進(jìn)行了一部分改造，主要是位于城市內(nèi)部區(qū)位條件優(yōu)良或熱點(diǎn)地段，市場(chǎng)主動(dòng)性強(qiáng)，開發(fā)積極性高，但多為無序開發(fā)，缺少計(jì)劃性。

（三）一直存在低效商服用地分布散臟亂問題。除去一些核心商業(yè)區(qū)以外，其他商服分布特點(diǎn)均呈現(xiàn)點(diǎn)狀特征、沿街店鋪混亂無序、未形成大型商業(yè)中心、且存在大量集體權(quán)屬的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)或商業(yè)服務(wù)業(yè)大棚，影響了土地的高效利用。

二、存在的問題

（一）城鎮(zhèn)低效用地較多存在歷史遺留問題。一部分還涉及混合產(chǎn)權(quán)或者一戶多宅問題，現(xiàn)有土地相關(guān)政策對(duì)這些問題還沒有提出嚴(yán)格界定。目前大部分城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和改造過程中，大量不合法建筑以及不明土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性等問題的存在，加大了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的難度。

（二）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中矛盾較多。首先規(guī)定補(bǔ)償價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償總量基礎(chǔ)是拆遷補(bǔ)償房屋權(quán)屬和建筑屬性的認(rèn)定;其次是安置方式，無論是異地安置還是就近安置，住房來源的有效供應(yīng)是拆遷能否成功的首要條件;三是補(bǔ)償原則主要矛盾集中在老百姓的主觀性和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的客觀性上，主要表現(xiàn)為被拆遷戶過高的期望值與現(xiàn)實(shí)客觀情況相違背之間的差異性的矛盾;四是被拆遷房屋的產(chǎn)權(quán)問題，房屋產(chǎn)權(quán)不明確，或無法及時(shí)聯(lián)系產(chǎn)權(quán)人，或是多個(gè)產(chǎn)權(quán)人意見不統(tǒng)一等問題的存在都加大了方案落實(shí)時(shí)的阻力。

三、措施建議

（一）制定相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)政策。

需要土地管理制度的改革和創(chuàng)新來針對(duì)性的解決城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)和改造涉及的產(chǎn)權(quán)問題。同時(shí)國家也急需制定相關(guān)法律政策和指導(dǎo)意見來明確歷史遺留用地問題的處理辦法、時(shí)間界限、用地手續(xù)，確保整個(gè)過程的順利有效的進(jìn)行，因此，研究和編制新的土地政策來解決城鎮(zhèn)低效用地和歷史遺留用地手續(xù)確權(quán)的問題是土地管理制度必不可少的重要環(huán)節(jié)

（二）加大閑置土地處置力度。

嚴(yán)格貫徹落實(shí)《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號(hào)）規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)部門對(duì)已供應(yīng)土地的監(jiān)管力度，確保閑置土地能依法依規(guī)、按法律程序處置到位。加強(qiáng)與自然資源和規(guī)劃、發(fā)改、住建等部門的協(xié)調(diào)溝通，解決因各種手續(xù)缺失等原因造成的土地閑置問題。加大與司法部門的溝通力度，解決因抵押、涉案、司法查封等原因造成的土地難以處置到位問題。對(duì)因使用權(quán)人自身原因造成土地閑置的，在依法依規(guī)處理完畢前，禁止被處罰人在一定時(shí)期內(nèi)參加土地競(jìng)買活動(dòng)和劃撥用地申請(qǐng)，嚴(yán)禁辦理已經(jīng)被相關(guān)部門確認(rèn)為閑置土地的地塊的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押及變更登記。

（三）堅(jiān)持平衡利益，多方共贏的原則。

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)一直注重土地使用權(quán)人權(quán)益和利益相平衡，首先要明確產(chǎn)權(quán)，切實(shí)維護(hù)原權(quán)益人合法權(quán)利。應(yīng)突出保障公共利益為優(yōu)先，如何利用再開發(fā)地塊的合理規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)再開發(fā)成果的公平性惠及社會(huì)更多階層。如在全面改造類項(xiàng)目再開發(fā)地塊中配建一定比例的政府保障性性住房，或城市公共管理、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，以緩解市場(chǎng)主導(dǎo)的再開發(fā)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體公共利益的剝奪;而對(duì)于分期實(shí)施的再開發(fā)項(xiàng)目則優(yōu)先安排城市公共管理、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和回遷業(yè)主的安置，來滿足社會(huì)普通階層對(duì)城市公共空間的公平享用和對(duì)城市公共服務(wù)的需求。

將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)與改善城鎮(zhèn)面貌、優(yōu)化人居環(huán)境、落實(shí)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)合起來，促進(jìn)城鎮(zhèn)用途和環(huán)境品質(zhì)提升。

（四） 盤活存量建設(shè)用地。

為進(jìn)一步推進(jìn)我市土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力解決當(dāng)前土地收儲(chǔ)過程中存在的深層次問題和矛盾，確立了“大收儲(chǔ)”戰(zhàn)略，不僅解決了工業(yè)企業(yè)、商業(yè)項(xiàng)目及開發(fā)商等違反土地利用規(guī)劃及城市建設(shè)規(guī)劃，違法隨意占地、倒逼政府的問題，還有利于政府改善城市用地，變薄地為厚地、變生地為熟地，增加了市、縣、區(qū)及村集體收入。同時(shí)根據(jù)《石家莊市主城區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》文件要求，引導(dǎo)全市盡快推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作。主動(dòng)轉(zhuǎn)變土地利用的方式，將內(nèi)涵式存量挖潛與外延式增量擴(kuò)張相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地合理利用和可持續(xù)發(fā)展。

（五）建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目信息公開制度。

對(duì)土地改造開發(fā)設(shè)計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全過程公平、公開，切實(shí)保證群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。待改造項(xiàng)目竣工后，將改造項(xiàng)目的基本情況、資金使用情況、收益分配情況進(jìn)行公示，接受社會(huì)輿論的監(jiān)督。

推行目標(biāo)責(zé)任制管理城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，各地應(yīng)將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的完成情況納入各級(jí)政府年度目標(biāo)考核范圍。結(jié)合國土資源“一張圖”工程，加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)管理信息化建設(shè)，及時(shí)做好低效用地再開發(fā)地塊項(xiàng)目審批、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等情況的上圖和入庫，實(shí)行城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)改造全過程動(dòng)態(tài)在線監(jiān)督。