再論公文格式中印發機關和印發日期項目不可取消

摘 要：新公文條例中的“印發機關”是指“公文的送印機關”這一表述有歧義，但這不是取消“印發機關和印發日期”項目的理由，解決這一問題的根本辦法是條例的發布機關對這一歧義表述進行必要的修改。各級黨政機關辦公廳（室）既是公文處理工作的主管者，又是公文處理工作的承擔辦理者，把印發機關標注為發文機關的文秘部門是必要的、正確的。同時，在計算機已普及應用及公文遞送方式多樣化的今天，在公文上標注印發日期仍具有實際作用。

關鍵詞：公文格式；印發機關；印發日期；標注規則

中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的 《黨政機關公文處理工作條例》（下文簡稱《條例》）中規定，“印發機關和印發日期”是公文格式的構成要素之一[1]；作為《條例》的配套規定，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯合發布的國家標準《黨政機關公文格式》（下文簡稱《格式》），將公文格式各要素劃分為版頭、主體、版記三部分，而“印發機關和印發日期”項目是“版記”部分的格式要素之一[2]。《條例》和《格式》發布實施以來，針對“印發機關和印發日期”這一格式要素是否確有必要設置，學界出現了爭論并且一直在進行探討研究。在筆者發表主張設置“印發機關和印發日期” 這一格式要素的《公文格式中印發機關和印發日期項目不可取消》（下文簡稱“筆者前文”）一文[3]之后，又有學界同仁提出一些取消“印發機關和印發日期”項目的理由，為明辨是非，本文對設置“印發機關和印發日期”這一格式要素的必要性和實際意義做進一步的探討。

1 關于“公文的送印機關”的歧義

正如筆者前文所論，《條例》中“印發機關”是指“公文的送印機關”[4]這一表述存在歧義，“公文的送印機關”既可理解為“公文的承印機關”，也可理解為“把公文文稿送交承印機關的機關”即公文的起草、承辦機關。主張取消“印發機關和印發日期”這一格式要素的專家學者（下文簡稱“取消論者”）正是基于這一歧義而認定《條例》中規定的印發機關是指公文印制的送交部門，而不是公文的承印部門；奇怪的是，取消論者在認定印發機關是指公文印制的送交部門的同時卻又提出“條例稱公文‘印發機關指‘公文的送印機關是正確的，用詞含義是明確的” [5]，否認“印發機關”是指“公文的送印機關”這一表述存在歧義，但不知取消論者又該怎樣解釋他們和《格式》起草成員徐成華等人對“公文的送印機關”的不同理解是什么原因造成的？

與取消論者的觀點不同，徐成華等人是這樣解釋“公文的送印機關”的（以下簡稱“徐說”）：“印發機關是指公文的印制主管部門，一般應是各機關的辦公廳（室）或文秘部門。有的發文機關沒有專門的文秘部門，發文機關就是印發機關。”[6]在實際工作中，《條例》與《格式》發布實施以來，黨政機關在其制發的公文正本上印發機關標注的正是公文的印制主管部門即發文機關的辦公廳（室）或文秘部門，也就是說，黨政機關的文秘人員對印發機關的理解與徐說一致，徐說切實可行。

筆者認為，取消論者對送印機關的理解與徐說不同是《條例》中的歧義表述導致的必然結果，同時，旨在“推進黨政機關公文處理工作科學化、制度化、規范化”[7]的《條例》，其各項規定都不應存在歧義。因此，《條例》的發布機關應對“印發機關”是指“公文的送印機關”這一歧義表述進行修改，從根本上即從《條例》的規定條文本身消除歧義。由于《格式》起草成員徐成華等人提出的徐說含義是單一而明確的，也是切實可行的，所以《條例》的發布機關應刪除現存歧義表述，將之改為“徐說”。《條例》中的歧義表述不能成為取消“印發機關和印發日期”項目的理由。

2 把“印發機關”標注為文秘部門是正確的

黨政機關在對外發布的公文正本上把印發機關標注為公文的印制主管部門即文秘部門，“既是對文秘部門辛勤工作的記載，也是文秘部門對公文印制承擔責任的標記”[8]。取消論者針對筆者前文的這一觀點又提出，不能把文秘部門認定為公文印制的責任人[9]。但在筆者看來，文秘部門是法定的公文印制的責任人。因為按照《條例》規定，“各級黨政機關辦公廳（室）主管本機關的公文處理工作”，“公文處理工作是指公文擬制、辦理、管理等一系列相互關聯、銜接有序的工作”，其中“公文擬制包括公文的起草、審核、簽發等程序”，不僅“公文文稿簽發前，應當由發文機關辦公廳（室）進行審核”，而且“已經發文機關負責人簽批的公文”在印發前也要由辦公廳（室）“對公文的審批手續、內容、文種、格式等進行復核”，對“需作實質性修改的，應當報原簽批人復審”（筆者認為，文秘部門承擔的這一任務就是為了避免在正式發布的公文中存在包括“簽發人的意見”本身有欠妥之處等實質性問題），在公文印制完畢后，辦公廳（室）還“應當對公文的文字、格式和印刷質量進行檢查”。[10]顯然，在各級黨政機關公文處理工作的整個過程中，這一系列具體明確的規定正是文秘部門的法定任務和職責，文秘部門必須對公文的內容、格式、制發程序、印刷質量等進行審核、把關，換而言之，文秘部門就是各級黨政機關公文處理工作（當然包括公文印制工作）的法定責任人，必須對公文的印制承擔責任。簡言之，黨政機關在對外發布的公文上把印發機關標注為公文的印制主管部門即文秘部門，是必要的、正確的。

對于取消論者提出的在“各級黨政機關辦公廳（室）主管本機關的公文處理工作”這一條文中 “主管”和“承擔辦理”的差別問題，筆者認為，在各級黨政機關公文處理工作的整個過程中，辦公廳（室）既是公文處理工作的主管者，又是公文處理工作的承擔辦理者，當然在承擔辦理公文的過程中有時需要非文秘部門的協助、配合，也就是說文秘部門有時不是公文處理工作的絕對獨立的承擔辦理者，但這與文秘部門在公文處理工作中的承擔辦理者這一法定角色并不矛盾。

至于取消論者用重大政策出臺“往往安排文件起草人或相關專家對文件進行宣講”來證明“一般文稿審核人對文稿的把握達不到起草人的程度，因此不宜由文稿審核人替代起草人對收文者疑問的解答”的論證[11]，顯然是錯誤的。一方面，現實工作中的公文都是需要有關機關和有關人員理解、知曉的，而且絕大多數公文是需要有關機關和有關人員（包括社會公眾）在理解知曉的同時去著手辦理或貫徹落實的，這就從客觀上決定了公文文稿必須做到“內容簡潔，主題突出，觀點鮮明，結構嚴謹，表述準確，文字精練”[12]，簡單地說，公文的內容必須是準確明白易懂的；同時，《條例》明確規定“需要發文機關審議的重要公文文稿，審議前由發文機關辦公廳（室）進行初核”[13]，文稿審核人即文秘部門都無法透徹理解的公文文稿（包括發布重大政策的公文文稿），是不可能通過審核、正式印發的。另一方面，重大政策出臺之所以安排相關專家對文件進行宣講，是為了表明發文機關對某一重大政策的高度重視，因而借助公開集中的宣講活動和專家本身的社會影響力在更短的時間內引起社會大眾的普遍關注和重視，而不是因為社會公眾都不能準確理解某一公文；如果發布重大政策的公文只有文件起草人或相關專家才能透徹理解，那么因沒有機會親自聆聽相關專家宣講而不能更準確地理解公文的廣大民眾（有機會親自聆聽相關專家宣講的人員只可能是少數民眾）就無法很好地貫徹落實重大政策，顯然，只有文件起草人或相關專家才能透徹理解的公文缺乏“針對性和可操作性”，是不“講求實效”的，這不符合《條例》的規定[14]。換而言之，對文稿審核人或者說是公文的審核、把關人即文秘部門來說，準確透徹地理解發文機關發布的公文并對收文者的疑問做出準確、明晰的解答，是不存在什么問題的。

3 在公文上標注“印發日期”是必要的

《條例》規定，“已經發文機關負責人簽批的公文，印發前應當對公文的審批手續、內容、文種、格式等進行復核；需作實質性修改的，應當報原簽批人復審”[15]，這就從客觀上決定了公文的簽發日期與印發日期之間必然存在時間差，其中部分公文不可避免地會產生較大的時間差，同時，下級機關轉發上級機關公文時發布的轉發通知的印發日期與所轉發公文的簽發日期和印發日期之間的較大時間差更是無法避免的，而且上級機關批復下級機關的請示或批轉下級機關公文時同樣不可避免地存在較大時間差；而這幾種客觀存在的較大時間差都必然會直接影響貫徹落實有關公文的時效。因此，按照“公文印制必須確保質量和時效”[16]的要求，在公文上標注印發日期“既可以使發文機關掌握制發公文的效率，也可以使收文機關掌握公文的傳遞時間，有利于公文的辦理和工作效率的提高”[17]，也就是說，在公文上標注印發日期具有實際作用、是必要的。

公文標注印發日期在客觀上具有督促發文機關盡量縮短公文的簽發日期與印發日期之間以及轉發上級公文、批轉下級公文或批復下級請示時的時間差從而提高公文處理工作效率的作用，因此，我們不能因計算機普及應用后公文的簽發日期與印發日期之間產生較大時間差的情況減少了就主張取消在公文上標注印發日期，正如不能因現實生活中違反法律法規的總是極少數人就要求取消法律法規一樣。

參考文獻：

[1][4][7][10][12][13][14][15][16]中共中央辦公廳 國務院辦公廳 黨政機關公文處理工作條例[Z].2012-4-16.

[2] 國家質量監督檢驗檢疫總局，國家標準化管理委員會 黨政機關公文格式[Z]2012-6-29.

[3][8]趙建偉.公文格式中印發機關和印發日期項目不可取消[J] 檔案管理，2014（5）：62～64.

[5][9][11]鄭彥離.再論公文格式中印發機關和印發日期項目應該取消[J] 中州大學學報， 2015（1）：92～95.

[6][17]徐成華等. GB/T9704—2012《黨政機關公文格式》國家標準應用指南[M] 北京：中國質檢出版社 中國標準出版社 2012：57.

（作者單位：鄭州大學文學院 來稿日期：2015-10-16）