淺析環境預評在土地儲備過程中的運用

趙智偉

摘要：我國的土地儲備制度是國家調控土地供應市場、穩定社會經濟的重要手段之一。作為與人們生活息息相關的土地，其是否受到污染關乎到每一位人民群眾的身體健康。在土地儲備過程中施行環境預評措施，能夠有效防止受污染土地進入土地供應市場，促進土地資源的經濟效益和環境效益的有機統一。

關鍵詞：土地儲備;環境預評;責任

在土地儲備實踐當中，仍然存在著將被污染土地收儲甚至是向社會供應的行為，侵害了公眾的利益、危害了公眾的安全。本文分析了環境預評在土地儲備過程中的作用，明晰了有關土地污染主體的責任，以期促進我國土地儲備制度健康有序發展。

一、當前污染土地再開發過程中的環境事件

近年來隨著我國城市化進程快速推進，全國眾多城市有著調整城市土地結構和產業區域的要求，推動了對城區舊廠房等土地進行再開發利用的高潮。然而在污染企業外遷、污染場地再開發的過程中，卻遭遇到了頻發的土壤污染事故，引發了嚴重的人身傷害事故和巨大的經濟損失。例如，某某古城區邊緣面積約40萬平方米的原蘇化廠地塊，其地理位置好于2014年同期拍賣的絕大多數地塊，卻因土壤污染而無人問津;2015年，某某靖江五千噸待處理疑似危廢造成土地污染，土地開發受限;2016年4月某某外國語學校，數百名學生因鄰近“毒地”的不妥處置而產生各種病癥;2016年5月，原為某鋼鐵公司廠址的“廣鋼新城”，被有關媒體報道為廣東省最大毒地，也讓開發商猝不及防。隨著我國對環境污染治理工作的日益重視，環境風險在地產開發過程中日益凸顯，尤以土壤污染所引發的環境責任最為突出。土壤污染具有成因復雜、潛伏期長、污染范圍廣泛、責任主體較難界定、治理難度大、治理成本高等特點，在各類環境污染中顯得較難處理。如果開發企業不能對開發過程中的環境法律風險加以識別和防范，很有可能導致最終承擔巨額的經濟損失以及嚴重的法律責任。

二、確定環境預評的地域范圍

以“某某毒地事件”為例，某某外國語中學受到的環境污染并非來自其自身所占用的土地，而是受到了附近化工舊址土壤污染的影響。并且，每一規劃區內的土地并非是一個封閉的空間，某地塊的土壤污染很可能擴散至附近區域，因此我們不能僅將環境預評的范圍局限于擬儲備地塊的范圍內。擬儲備地塊范圍內的環境預評，應根據該地塊的前期開發內容進行評估。例如：可能產生重度污染的企業（如化工企業、電池企業、制藥企業、石油企業等）用地，以及國家規定的土壤污染重點監管行業的用地，在將上述用地進行收儲之前必須按照該企業、行業的環境污染特性進行環境預評，對于擬流轉或擬變更用途為居住和商業、學校、醫療、養老機構等公共設施的，須按照國家場地環境調查技術導則相關規定開展場地土壤污染狀況調查評估。嚴格禁止未通過環境預評的土地進入土地流轉市場。同時也需要對擬儲備地塊的周邊環境進行預評估，以維護周邊居民的環境權益。需對關乎人們切身利益的飲水、噪音、廢氣等區域性環境問題進行檢測并分析，評價土地的收儲與開發對周邊環境的影響程度。

三、明晰土壤污染主體的各方責任

依據《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第十條第1款規定：“按照‘誰污染，誰治理原則，造成土壤污染的單位和個人應當承擔治理與修復的主體責任。”同時，2014年新環保法也將“損害擔責原則”確定為環保法中的一項基本原則，其含義為：造成環境損害的主體承擔責任。因此，無論是在土地收儲之前或之后發現土地污染情況，皆應由造成土地污染的直接責任主體承擔治理與修復土地的責任。但是，受制于土壤污染的長期潛伏性與污染源的復雜性等特征，實踐中往往很難發現是誰造成了土壤污染，也給確定相關責任主體帶來了不小的難度。環境預評措施可以對解決上述問題提供一定幫助。《辦法》第十條第5款規定：“土地使用權終止的，由原土地使用權人對其使用該地塊期間所造成的土壤污染承擔相關責任。”土地儲備制度是將土地使用權依法收回，因此符合“土地使用權終止”的情況。在將土地收儲之前進行環境預評，對于預評時發現的土地污染情況，如若不能直接確定責任主體，則應由原土地使用權人承擔治理與修復的責任。

四、防治兼顧任重道遠

亡羊補牢不如未雨綢繆。總體上看，目前我國對土壤污染關注比前些年要高，但是普遍的重視程度仍然不夠。雖然在植物修復技術上我國與發達國家不相上下，但自上個世紀90年代以來，在土壤環境監管措施和修復技術的工程應用方面，我國與發達國家存在差距。比如：沒有專門的土壤污染防治法律;未普遍建立基于環境風險管理的修復模式;土壤環保標準體系不完善，全國采用統一的《土壤環境質量標準》;資金來源有限且沒有保障等。在目前缺乏修復技術和工程經驗的現狀下，公眾和政府部門指望在很短的時間內、花很少的成本就立竿見影地解決土壤污染問題，這些想法和期望都很不切實際。但亡羊補牢，其猶未晚。如果土壤污染一旦放任下去，勢必帶來更為嚴重的后果，在“防”的同時也要盡快“治”。除開技術層面不說，對于污染農田類的修復早期應以政府為主導，等市場化秩序建立起來后，才能考慮走商業化的道路。“兩手都要抓，兩手都要硬。”雖然

防治工作任重道遠，但相信有一天我們“中毒”的大地一定會煥發勃勃生機，孕育出更多希望。

五、結語：

土地儲備環境預評是一項比較瑣碎而冗雜的項目。眾所周知，我國雖然地域寬廣，然而實際土地可利用資源極其緊張。合理改善土地的使用成果和土地的實際運用效率極其關鍵，提升土地的使用程度，只有運用科學、先進的技術方法才能使土地整理達到充分改善的成果，進而才能為人民帶來更多的利益，還能夠實現土地資源的可持續發展和利用的重要戰略性目標。

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