城鎮低效用地的認定及盤活利用對策研究

高雄林 韓朗

摘要：本研究主要分析望謨縣內城鎮低效用地現狀、類型、空間分布及存在問題，為城鎮低效用地再開發、集體經營性建設用地盤活利用等工作打基礎，為新增建設用地與內涵挖潛相結合的用地保障方式提供依據，促進存量建設用地盤活，從而實現節約集約用地。采用定量和定性指標方法對城鎮低效用地進行認定調查。研究結果表明：城鎮低效用地總面積為66.6392 hm2，定性指標分析圖斑個數為31個，定量指標分析77個;城鎮低效用地盤活利用過程中對產權的征收或調整是實現土地從現狀到未來利用狀態的轉變關鍵。通過挖掘存量建設土地的潛力，有效地改變土地利用方式，從根本上改變土地資源的供給和需求之間的矛盾，才能更好地為地方經濟的發展和城鎮的建設提供用地保障，保護和促進科學發展。

關鍵詞：城鎮;低效;認定;盤活;對策

城鎮低效用地認定及再開發盤活利用，不僅有效釋放傳統產業轉型升級和新產業、新業態發展的用地空間;同時可利用土地級差收益，促進產業結構性調整和產業升級。其次，實現以人為中心的城鎮化，提供均等的公共服務，是新型城鎮化的重要內涵[1-3]。因此，破解保護資源和保障發展的矛盾，關鍵在于高效節約利用土地資源[4-6]。

一、 研究區概況

（一） 土地資源利用現狀

根據望謨縣2016年度土地利用現狀數據分析，望謨縣建設用地規模為4900.54 hm2，占總面積1.62%，農用地規模為265334.05 hm2，占總面積87.90%，未利用地規模為31609.40 hm2，占總面積10.47%。

根據實地調查分析得知，望謨縣建設用地利用主要存在問題有：①老城區、城中村、棚戶區等住宅用地布局不合理，房屋建筑質量低，基礎設施老化，存在安全隱患，且空置閑置用地較多，土地利用率低;②老工業區生產基地不符合安全生產及環保要求，消防配套設施不完善，土地產出比低;③批而未用用地占比較大，通過調查了解其原因在于在開發利用過程中，由于后期資金不足，導致未能開發利用，進而批地處于閑置狀態;④存量建設用地土地利用率低，且建筑房屋大多為危舊房。

（二） 城鎮低效用地分類

根據《貴州省國土資源廳關于做好全省城鎮低效用地再開發工作的通知》（黔國土資函〔2017〕122號）、《貴州省低效用地調查技術方案（試行）》文件及望謨縣土地現狀用途與利用狀況，將城鎮低效用地劃分為住宅用地、商服用地、公共管理與公共服務用地、工礦倉儲用地，其他建設用地及批而未用土地六大類。

二、研究方法

城鎮低效用地認定標準方法分為定性指標與定量指標，定性指標中只需滿足其中一項即可認定為低效用地;定量指標經計算后與認定標準進行對比分析后確定。

（一）定性指標

①布局散亂、設施落后，規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶區、老工業區等;②國家和地方產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地;③不符合安全生產和環保要求的用地;④“退二進三”產業用地;⑤符合國土資發〔2016〕147號文件分類處理要求的歷史遺留建設用，即符合土地利用總體規劃、經第二次全國土地調查確定為建設用地但沒有合法用地手續的歷史遺留建設用地（2009年12月31日之前）;⑥批而未用土地。以上定性指標滿足其中一項即可認定為低效用地。

（二）定量指標

定量指標從用地強度和用地效益兩個方面進行確定，主要指標包括容積率、建筑密度、人均用地、地均投資強度、土地產出率、基礎設施完備度等。

（1）定量指標計算方法

定量指標計算過程中主要包括現狀值計算、指標標準化值計算，兩者計算過程中均包含綜合容積率、人均居住用地面積、基礎設施水平及建筑密度等參數。其中指標現狀值根據實地調查進行確定，而指標標準化值計算依據指標標準化采用標準值比例推算法，根據有關指標屬性及理想值取值特征差異，按下列原則和方法確定。

①正向相關指標標準化方法

正向相關指標標準化初始值（Fi0）按照公式（1）進行：

各項指標標準化值Fi的確定需區分以下兩種情形加以確定：若Fi0≥1，Fi=1，表示指標實際值為合理狀態;若Fi0<1，Fi= Fi0，計算結果表示調查單元的對應指標實際值與理想值的差距。

②適度相關指標標準化方法

適度相關指標標準化值Fi按照公式（2）進行：

具體確定各項指標標準化值Fi時，ui的取值需區分以下三種情形分別加以確定：若bi隸屬ui所在區間，Fi直接賦為1，表示指標實際值為合理狀態;若bi>ui的上界值，此時式中的ui取相應理想值的上界值，表示指標實際值超過理想值的狀況;若bi

（2）定量指標分值計算

調查地塊土地利用強度和效益綜合評價分值（λ）的計算按照公式（3）進行。

三、 結果與分析

（一） 城鎮低效用地認定結果

根據調查基礎內容和計算結果，望謨縣城鎮低效用地個數共108塊，總面積為66.6392 hm2。定性指標分析圖斑個數為31塊，面積為52.4336 hm2，定量指標分析77塊，面積為14.2056 hm2。通過認定調查結果分析表明：低效住宅用地大多數在棚改項目區內，其余鄉鎮上低效住宅用地的多屬于危房或農戶已搬遷留下來的空心房，房架結構多以木質為主;低效商服用地主要為一些商鋪房;低效公共管理與公共服務用地多是以原建設的醫院、學校、政府機關團體用地，改變用途、規劃改造以及空置的建設用地;低效工礦倉儲用地是一些老舊、土地利用效率低下且存在安全隱患的水泥廠企業;低效其他建設用地主要是一些廢棄的豬圈等養殖用地。

（二） 城鎮低效用地盤活利用存在的問題

根據望謨縣低效用地認定的類型及分布情況得知，望謨縣相對于新增建設用地的開發利用，存量低效建設用地再開發最大的不同是要面對數量更多的既有產權人，并且他們擁有產權的單位經濟價值更高。如何完成對這些產權的征收或調整，實現土地從現狀到未來利用狀態的轉變，是望謨縣城鎮低效建設用地再開發的關鍵。現行制度框架下實現產權征收或調整的模式，一般是由政府征收國有土地上的房屋并收回土地使用權，或征收集體建設用地所有權并完成拆遷后，出讓或劃撥土地，由取得土地使用權的建設單位完成開發改造任務。該模式完全由政府主導，在實踐中往往會遇到多重難題。主要有以下三方面：一是資金需求量大。二是產權關系復雜。三是補償爭議頻發。

四、 結語：

上述通過定性指標和定量指標對望謨縣城鎮低效用地進行認定，同時分析了盤活利用過程中存在的問題，結果表明：通過有效地改變土地利用方式，促進經濟發展，從根本上改變土地資源的供給和需求之間的矛盾，才能更好地保護和促進科學發展。為更好的提高望謨縣城鎮低效用地改造效率，保障土地權利人利益，以優化人居環境、改善城鄉面貌和健康生態環境為目標，應做到以下幾點：

①推進老工業區企業搬遷改造。對望謨縣城區老工業區企業視情況分別實施就地改造、易地遷建和依法關停等。

②合理選擇搬遷企業承接地。根據搬遷企業的產業類型、發展方向等條件，引導企業向具備條件的平洞街道辦產業開發區等園區搬遷，推動產業集聚發展。

③將老城區、老工業區搬遷改造與加快棚戶區改造緊密結合，大力推進老城區、老工業區、棚戶區改造。積極引入市場機制，吸引社會力量參與棚戶區改造。

④充分挖掘低效用地開發潛力，重點保障易地扶貧搬遷用地，提高建設用地效率，助力脫貧攻堅。

參考文獻：

[1]張勇，鄭燕鳳，朱偉亞.低效用地認定及處置政策[J].中國土地，2018（06）：34-35.

[2]唐世清，周振舉，雷逢春.關于城鎮低效用地再開發情況的調查與思考[J].中國土地，2018（08）：38-40.

[3]唐亮，劉軍芳，馬賢磊.城市建設用地消耗強度與經濟社會水平協調發展研究——基于城市發展階段的分析[J].中國土地科學，2017，31（11）：73-82.

[4]張莉.低效用地和閑置土地利用盤活的對策與建議[J].價值工程，2017，36（34）：86-87.

[5]瞿忠瓊，王晨哲，高路.基于節地原則的城鎮低效工業用地宗地評價——以江蘇省泰州市海陵區為例[J].中國土地科學，2018，32（11）：50-56.

[6]李哲，代顯峰.城鎮低效用地再開發政策初探[J].國土資源，2018（05）：54-55.

作者簡介：高雄林（1981-），男，貴州銅仁人，碩士，高級工程師。主要從事土地規劃與利用研究。