中國省級行政區劃改革初探

吳君

摘 要：當前，隨著中國經濟的高速發展，省級行政區劃的某些不合理性嚴重的阻礙了地區經濟的發展，阻礙了經濟一體化的進程，為了使省級行政區劃能更好的為中國經濟的發展服務，本文通過對中國行政區劃的現狀及存在的問題進行了研究，探討中國行政區劃的改革策略。

關鍵詞：省級行政區劃; 行政區; 經濟區; 直轄市

正文

中國省級行政區劃是指中國政府根據行政管理和建設、治理的需要，遵循有關法律規定對本國領土的一級劃分。

但是，當前中國省級行政區劃確實存在一些問題

一、省區范圍偏大，導致行政管理層次繁多，加劇了行政機構的臃腫狀況。

我國現有34個省級行政單位，除了香港和澳門兩個特別行政區以外，有23個省，5自治區，4直轄市，平均每個行政區的面積為309 677平方公里，相當于美國州面積的1.69倍;平均每個省級行政區的人口為4000萬，相當于美國州平均人口的7.8倍。中國省級政區的規模相當于一個中等規模的國家。中國幾乎每個省的面積和人口都比歐洲一個國家要大，中央政府的統一控制無論如何也會放寬。省區規模過大不利于加強中央政府的宏觀調控和集中統一領導，不利于國家的長治久安。同時，省區規模過大，導致省與縣之間增加了一級中間層次——地級，使行政機構增加，從而不利于上下通達，助長官僚主義，不利于建立靈活高效的行政管理體系。

二、省級政區大小過于懸殊，層次混亂，不利于統一行政管理

中國省級政區的面積，人口規模相差太大，面積最大的新疆唯吾爾自治區達160萬平方公里，而上海市面積僅為6340平方公里;在重慶沒有直轄之前，人口最多的四川省達10998萬人，而最少的西藏自治區僅228萬人。懸殊的省區規模，必然導致行政管理層次的參差不齊，層次比較混亂，這對建立國家統一的行政管理帶來諸多的不便，同時也大大的增加了編制，助長了官僚作風。

三、省級行政區域邊界犬牙交錯，破壞了自然經濟區域的完整性

省級行政區域邊界犬牙交錯，破壞了自然經濟區域的完整性，不利于省內的商品流通和加強省內的行政管理;容易引起行政區域的邊界糾紛。這是歷史上封建王朝為防止軍閥割據而人為的將一個完整的自然地域單元進行分割而形成的。同時，由于一些犬牙交錯的省界打破了完整的自然地域單元，使許多省區邊界線不清，引起邊界爭議。在改革開放以來，省級邊界爭奪資源的糾紛愈演愈烈，嚴重影響了國家的安定團結。

四、省區名稱混亂，層次不清

省區名稱混亂，專名同名、同音、近音較多，通名概念含混，層次不清。如吉林省與吉林市專名同名，新疆維吾爾自治區與山西省新絳縣同音等。特別是政區通名概念的含混帶來許多問題。如“區”有自治區、市轄區、區公所、特區、林區、工農區等，“市”有直轄市、地級市、縣級市、計劃單列市等等，往往給社會生活、經濟發展、軍事政治、通訊郵電等等帶來許多不便，并造成許多麻煩。

以上的分析，可以充分說明，中國省級政區體制還存在許多問題與矛盾，需要進行改革。但我認為這種分析還停留在就行政區論行政區的表面文章上，還沒有從加強政權建設，有利于處理好中央與地方的政治經濟關系的高度進行深層次的分析。因此以下兩點的分析更為重要。

五、行政區與經濟區范圍不吻合

從行政區與經濟區關系的深層次來看，現在的省域劃分不盡合理，在一定程度上分割了完整的經濟區域。在我國特定的政治經濟體制環境下，我國現行的區域經濟實際上是表現為十分突出的“行政區經濟”特征。在計劃經濟體制下，地方經濟活動是以縱向為主，即按行政區組織經濟活動。加之各省都要建立獨立自主的國民經濟體系。使我國本來有限的資源其宏觀配置效益大大降低。

如何對中國省級行政區劃進行改革，本人認為有以下幾點建議：

一、減少層級

減少層級是迄今討論中國政區改革的方向問題中，不同學科、各種觀點所取得的共識。這里我將從管理學尤其是國民經濟的管理角度，進一步闡述我的觀點。按照管理學原理，采用擴大管理幅度和減少管理層次的形式可構成“平式”或“橫式”的組織結構;而采用縮小管理跨度和增加管理級數的方式，則形成“高式”或“直式”的結構。不難看出，我國的行政區劃屬于后一種，而美國等絕大多數國家實行的屬于前一類。在我國發展社會主義市場經濟的大背景下，從有利于國民經濟管理的意義來看，適當的減少現有的行政區劃層次是非常必要的，理應成為我國省級行政區劃改革一個帶有方向性的基本思路。

二、省區劃小

“省”作為我國一級地方政區，已有700多年的歷史。我國目前除了四個直轄市和香港、澳門兩個特別行政區外共有28個省與自治區。平均每個省區管轄市縣80個，占地面積35.4萬平方公里，人口4000多萬（不包括臺灣省在內），省區范圍過大，管理縣市過多。早在30～40年代就有眾多學者和政府官員提出過改革省區的建議，大多數學者主張全國一級政區劃分為60個左右，但在當時社會政治背景下，政區改革的設想只是紙上談兵，難以付諸實施。改革開放以后，隨著我國政區改革研究的逐步開展，省區劃小問題又一度為人們所重視。首先，從歷史角度分析，始于元朝的省制在當時為了滿足中央集權統治和防止軍閥割據的需要，省界的劃分人為的突破了“山川形便”，割裂了經濟區域內部的客觀經濟聯系。以后各代不僅沒有改變反而加劇了這種狀況，嚴重影響了經濟的發展。目前我國省區范圍過大和所管市縣過多，嚴重的影響了這種新體制的實施，如果省區適當的劃小則可以解決這個矛盾。

三、規范通名

中國政區的通名與專名都存在許多需要研究的問題。從省級政區來看，主要是通名的規范問題。“省”作為一級政區的通名從元朝至今已沿用700多年，不僅被人們普遍接受，而且在國際上也是比較規范的，因而沒有必要再行更改。問題是“區”和“市”用于不同層次的行政區，造成混亂，也不科學，在實際工作中使用很不方便，造成很多麻煩。我就多次聽到某些自治區的領導出國訪問或引進外資時，往往被對方誤解為省以下的行政單位領導，造成尷尬的局面。“市”同樣如此，由于中國實行市管縣體制，而縣級市又多實行整縣改市模式，因而中國的市已具有雙重含義，即“設市”與“城市”，前者是行政區劃的概念，后者是真正的城市概念。

四、增加直轄市

本人認為，增設直轄市，提高部分特大城市的行政地位，有利于跨省區經濟中心的形成和發展，對于按經濟區組織經濟活動，促進各地區經濟的協調與發展有重要的戰略意義。從政治角度考慮，由于直轄市的政治地位要高于一般省區，適當增設直轄市，充分發揮直轄市的政治地位和政治影響，對于鞏固中央的統一領導，實行人民民主專政，加強中央政權建設也是十分有利的。同時，把增設直轄市與省區劃小結合起來考慮，在未來中國一級政區增加后，直轄市跨省區的經濟作用就更大了。

結論

本文得出以下結論：1、在增設直轄市和減少中國行政區劃層級及適當縮小省區范圍的基礎上，依據生產力的合理布局、自然資源的整體優化等有利于社會經濟發展和地區經濟一體化的經濟原則，將現有部分不合理的省區做合理的調整和適當的劃小是當務之急。2、增設直轄市數目，最好是四個，即東北的大連、華中的武漢、華南的廣州、西北的西安。其中大連設為直轄市的條件較成熟，可先行設為直轄市。

參考文獻：

[1]鄧小輝， 李雪芬. 省級行政區劃改革初探[J]. 吉林省教育學院學報（上旬）， 2013.