湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策初探

劉小方 李遠(yuǎn)和

摘要：湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的開展將對統(tǒng)籌保護(hù)資源與保障發(fā)展，推進(jìn)湖北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)湖北省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)湖北省高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。本文通過分析湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)現(xiàn)狀，總結(jié)湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)困境，提出城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策建議。

關(guān)鍵詞：低效用地;在開發(fā)困境;政策建議

雖然湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作在政策文件出臺、前期基礎(chǔ)工作等方面取得了一定的成效，但改造資金的短缺、交易成本的過高、預(yù)期收益過高、利益分配不均等經(jīng)濟(jì)方面的滯礙以及再開發(fā)工作的滯后、復(fù)雜產(chǎn)權(quán)問題解決困難、歷史遺留問題較多等制度方面的滯礙共同作用，使得湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作陷入一定的困境之中。針對湖北省城鎮(zhèn)低效用地產(chǎn)生的原因以及再開發(fā)存在的困境，結(jié)合湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策體系和政策需求，主要從頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃編制、收益分配、土地稅收等角度完善發(fā)再開發(fā)的相關(guān)激勵(lì)措施。

一、湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)現(xiàn)狀

（一）試點(diǎn)城市前期基礎(chǔ)工作開展較好但全省滯后

就前期基礎(chǔ)工作方面，相關(guān)試點(diǎn)城市開展情況較好，分別明確了各自改造的范圍;對本地的城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行了摸底調(diào)查，并做好了標(biāo)圖建庫的工作;同時(shí)也編制完成了相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃。但就全省層面來看，全省各地關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的前期基礎(chǔ)工作開展較為滯后，大部分城市處于編制實(shí)施方案、前期招投標(biāo)等起步階段，工作進(jìn)度明顯滯后。

（二）結(jié)合地方實(shí)際特色，多舉措激發(fā)了改造活力

武漢、宜昌、襄陽在省級激勵(lì)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際特色完善了各自的激勵(lì)措施，其中武漢市從土地利用、規(guī)劃、財(cái)政金融等方面對該市的城鎮(zhèn)低效

用地再開發(fā)進(jìn)行了政策激勵(lì)，并隨著工作的推進(jìn)，對相關(guān)激勵(lì)措施予以了細(xì)化與更新;襄陽市則按照“不予不取、自求平衡”的改造原則推動當(dāng)?shù)氐摹皟筛摹闭撸〉昧嗣黠@成效。

（三）改造開發(fā)模式主要以政府收儲為主

與浙江、廣東等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)改造模式主要以政府收儲為主，其次為原集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)模式，市場力量參與開發(fā)改造程度較低。

（四）改造地塊供應(yīng)方式以招拍掛為主

湖北省城改造后的地塊主要以出讓方式為主，占比達(dá) 90.4%，其中招拍掛出讓占比達(dá) 78%，協(xié)議出讓占 12.4%，招拍掛出讓是湖北省城鎮(zhèn)低效用地改造后的主要供應(yīng)方式。

（五）形成了涉及不同層級機(jī)構(gòu)的政策體系

自 2013 年武漢、宜昌、襄陽三市被確定為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)城市以來，武漢市先后出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（武發(fā)〔2013〕15 號）、《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)城市更新暨“三舊”（棚戶區(qū)）改造工作的意見》（武發(fā)〔2016〕29 號），宜昌、襄陽也針對各自地區(qū)的實(shí)際情況分別出臺了相關(guān)的促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策文件。在總結(jié)試點(diǎn)城市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018 年 5 月，原湖北省國土資源廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的通知》（鄂土資函〔2018〕434 號），形成了涉及不同層級機(jī)構(gòu)的， 涵蓋政策、指導(dǎo)意見等多個(gè)層次的政策體系。

二、湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)困境

從湖北省乃至全國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)情況來看，由于缺失相關(guān)規(guī)則和現(xiàn)有規(guī)則的制約，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)推進(jìn)過程中存在相關(guān)困境。總結(jié)起來主要分為經(jīng)濟(jì)和制度方面的困境。

（一）經(jīng)濟(jì)方面困境

一是改造資金短缺造成改造困難。湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)模式較為單一，政府收儲模式是湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的主導(dǎo)模式，而地方政府作為湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的主導(dǎo)者，因?yàn)楦脑熨Y金有限且來源渠道單一，往往面臨這資金短缺的困境。二是交易成本較高造成改造困難。表現(xiàn)在重交易輕持有的

稅費(fèi)，資本專業(yè)性較高致使交易費(fèi)用巨大。轉(zhuǎn)讓交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)的過高，致使新引入市場主體改造開發(fā)壓力較大。三是預(yù)期收益過高造成改造困難。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)涉及的利益方對土地增值均抱有較高的預(yù)期，普遍認(rèn)為土地“越捂越值錢”，使得潛在的交易成本不斷增加。四是利益分配不均造成改造困難。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)涉及相關(guān)利益主體眾多，對再開發(fā)利益分配的不均將直接牽扯到眾多利益主體，造成再開發(fā)困難。

（二）制度方面困境

一是再開發(fā)工作存在滯后現(xiàn)象，城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)，。從湖北省各市縣工作開展情況來看，除了試點(diǎn)城市明確了其低效用地標(biāo)準(zhǔn)之外，目前僅有黃石市明確了其城鎮(zhèn)低效用地范圍，全省各市縣城鎮(zhèn)低效用地工作開展存在普遍滯后現(xiàn)象，均處于前期啟動階段。城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定等前期工作的滯后勢必影響到再開發(fā)工作的后續(xù)開展。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃缺位。

三、湖北省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策建議

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善再開發(fā)的法律制度保障

一是應(yīng)結(jié)合原國土資源部開展的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作情況，及時(shí)總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有法律法規(guī)政策，細(xì)化相關(guān)管理辦法及實(shí)施細(xì)則，建立并完善城鎮(zhèn)低效用地的認(rèn)定、監(jiān)管、處置等方面的法規(guī)政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。二是建立并完善城鎮(zhèn)低效用地的認(rèn)定、監(jiān)管、處置等方面的法規(guī)政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立通過民事訴訟的方式解決現(xiàn)階段土地開發(fā)違約爭議的渠道，以解決現(xiàn)階段的城市建設(shè)用地違約低效問題。

（二）明確規(guī)劃龍頭作用，確保再開發(fā)工作順利進(jìn)行

發(fā)揮再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌引導(dǎo)作用，在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的具體編制上，要開展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查，做好城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查建庫工作，為專項(xiàng)規(guī)劃的編制提供必要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在強(qiáng)化城市規(guī)劃的彈性化、協(xié)同性、監(jiān)管機(jī)制等方面創(chuàng)新現(xiàn)有的城市規(guī)劃管理機(jī)制，更好地發(fā)揮各項(xiàng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的工作過程中的龍頭作用。

（三）探索合理的融資模式，減輕各方資金壓力

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)涉及眾多利益主體，其再開發(fā)過程需要對原有建筑進(jìn)行改造開發(fā)、完善必要的基礎(chǔ)設(shè)施等，所需資金數(shù)量與增量建設(shè)用地供應(yīng)相比巨大，

因此，探索合理的再開發(fā)融資模式，以多樣化的方式獲取再開發(fā)資金是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。引入社會資金，降低政府資金壓力，強(qiáng)化信貸支持， 減輕社會資金壓力。

（四）完善收益分配機(jī)制，確保多方利益共享

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)可以看作是政府、市場、原土地使用權(quán)所有者三方主體利益的博弈，因此關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的利益分配應(yīng)由利益的相關(guān)者協(xié)調(diào)進(jìn)行，研究再開發(fā)過程中的土地收益分成差別化政策，合理配置城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中相關(guān)利益群體的收益分配比例，使各方的利益達(dá)到最大化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中的“多贏”局面。

（五）強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)作用，助推再開發(fā)工作開展

對城鎮(zhèn)土地稅收制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新，將從土地經(jīng)濟(jì)制度角度激活市場活力，逐步改變政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)土地市場，為土地集約利用尤其對城鎮(zhèn)建設(shè)用地低效利用問題的解決奠定基礎(chǔ)。減輕流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)，提高存量低效土地流動性，探索建立差別化城鎮(zhèn)土地使用稅征管制度。還可對參與再開發(fā)的市場主體給予土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、所得稅等方面的優(yōu)惠，以激發(fā)市場主體在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)方面的積極性。

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