探索公眾參與機制的合理構建

路璐

摘 要 本文從《貴州雙龍航空港經濟區總體規劃實施評估》中的“公眾參與滿意度”調查成果出發，在回顧現有公眾參與制度的基礎上，究其原因、取其經驗，探索構建更為合理的公眾參與機制。

關鍵詞 公眾參與;組織機構;性質職能

1開展工作之動因

2019年初，為了摸清《貴州雙龍航空港經濟區總體規劃（2015-2030）》實施近5年來的實施成效，以及為編制國土空間規劃、優化國土空間格局提供基本依據和前提條件，雙龍航空港經濟區管委會組織編制了《貴州雙龍航空港經濟區總體規劃實施評估》。其中一項重要的內容，就是開展公眾參與滿意度的調查與評估。

公眾滿意度調查工作以問卷的方式來進行開展，問卷內容涵蓋城市生態環境滿意度、城市公服設施滿意度、城市基礎設施滿意度、社會保障滿意度、公眾參與滿意度調查五個方面，調查對象涵蓋政府部門、學生家長、街頭群眾等群體。在回收的近200份有效問卷中，針對“公眾參與滿意度”調查方面，問卷分析呈現出如下結果：87.5%的樣本顯示“對雙龍總體規劃的了解程度”為“不了解”，75.4%的樣本顯示“對雙龍總體規劃的宣傳方式的滿意度”為“很不滿意/不滿意”，79.6%的樣本顯示“對雙龍的反饋渠道和反饋效率的滿意度” 為“很不滿意/不滿意”。此外，不少接受調查的群眾在回答“您認為當前雙龍建設存在的主要問題”、“對優化雙龍城市總體規劃有何建議或意見”時表示，對自己的意見能獲得回復與采納的信心不足。

筆者曾親自在街頭對群眾進行問卷發放，切身感受到普通群眾對城市規劃、相關政策等有諸多意見與建議，但幾乎無一不對自己的建議是否能被采納或者聽取表示懷疑，普通群眾的這種無奈與不公的情感，透過問卷本身，直射作為規劃工作者的我們，因而也激發了筆者對于構建合理的公眾參與機制的一輪粗淺思考[1]。

2現狀研究綜述

“公平”與“公正”一直被公認為最重要的社會倫理，也是城鄉規劃編制的基本原則，“公眾參與”是確保城鄉規劃公平正義的重要手段。

20世紀60年代以來，西方國家紛紛開始建立城鄉規劃的公眾參與制度，并且將此制度作為一項基本原則在相關法規中被確定下來，收到法律的保護。20世紀90年代初，我國也逐漸開始關注城鄉規劃中的公眾參與問題。迄今為止，我國的城鄉規劃公眾參與方式主要分為兩類，一類是在《城鄉規劃法》，以法律條文形式被明確下來的參與形式，包含規劃編制、審批、修改、實施全過程中的公開公布、征求意見、接受監督等具體方式，如《城鄉規劃法》第二十六條的“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。”、第五十二條“地方各級人民政府應當向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、鎮人民代表大會報告城鄉規劃的實施情況，并接受監督”等條文。另一類參與形式是政府舉辦的巡回展、宣傳展示等活動，向群眾普及規劃基本知識與主要成果。

就成效來看，目前公眾參與發揮的作用比較局限，其原因在于現狀公眾參與仍然停留在形式化運作的階段，極少數規劃能夠在全過程中真正發揮公眾參與的積極作用。同時，在公眾方面，許多學者認為，公眾參與意識也相對西方國家更為薄弱，存在積極性不高、專業性不強等問題。

2018年，國家自然資源部成立，要求對全域國土空間資源進行統一規劃，2019年，全國陸續開展國土空間規劃編制工作。在新一輪國土空間規劃的編制中，建立并引入有效的公眾參與與響應機制，是提高規劃“公平”、“公正”性的迫切需求，是提高廣大人民群眾獲得感、幸福感、主人翁感受的切實途徑[2]。

3探索構建合理的公眾參與機制

筆者認為，構建合理的公眾參與機制，首先應構建合理的公眾參與組織形式，并且該組織形式應當是非政府性質的、多層次的公眾參與組織。當前貴陽市在規劃實施管理上建立了城鄉規劃建設委員會制度，制定了《貴陽市城鄉建設規劃委員會章程》，與國內其他許多城市一樣，《章程》中規定公眾代表以“委員”的形式參與到具體的城鄉規劃工作中，然而從性質來看，規委辦公室設置在市規劃局，性質偏向于政府機構，從成員來看，從主任到成員，大多為政府各相關部門的主要負責人及專家、社會知名人士，公眾代表名額僅占4席。這種意義上的公眾參與組織，僅僅是一種形式上的走過場，公眾意見能夠發揮的作用十分有限，甚至可以說，這種制度實施以來，還為主要領導實施其意圖找到了法規的保護。因此，建立一個非政府、多層次的、具有體制保障的公眾參與組織——國土空間規劃公眾參與委員會十分必要，委員會下設行業代表、有關利益集團、個體公眾參與3個單元，每個單元代表特定的利益主題，以求最大限度地提高公眾參與的范圍和實現公共、私人利益的最大化。

除了明確國土空間規劃公眾參與委員會的性質與組成形式，還應對其職能、工作內容、權限、程序等做出明確規定。筆者粗略設想，國土空間規劃公眾參與委員會的職責在于充分行使公眾權利，搭建公眾參與規劃編制、審批、實施全過程的溝通橋梁。其工作主要內容包含：①劃分公眾參與等級，②建立參與等級與規劃階段的對應關系，配合制定相應參與形式與具體工作方式。③依據各階段差別化的工作方式，負責組織各轄區的公眾進行參與。國土空間規劃公眾參與委員會應當具有監督檢查、質疑、問責空間規劃編制、審批、實施的權利。在程序上，其實參考目前廣泛實施的專家委員會制度，在審批環節建議可以引入“公眾會”投票環節，保障公眾權益的實施，在各類規劃審批要件中均需附具國土空間規劃公眾參與委員會的明確意見。

4結束語

總之，面對我國城鄉規劃公眾參與之現狀，總結借鑒國內外經驗教訓，建立具有中國特色的、富有時代特征的國土空間規劃公眾參與制度，是增強規劃公平公正性、維護人民群眾利益的重要途徑，本文以個人工作中遇到的實際情況為出發點，引發了對于這一制度建立的粗淺思考。然而，真正建立完善的公眾參與制度任重而道遠，仍有諸多為題需要規劃工作者去探索、去實踐。

參考文獻

[1] 陳竹怡，許文勝，胡慶平，等.論公民城鄉規劃參與權及實現[J].城市規劃，2015，（07）：95-99.

[2] 楊小飛.我國城鄉規劃公眾參與制度研究[J].法制博覽，2018，（31）：94-96.