基本公共服務均等化：理論分析、制度癥結與實現(xiàn)路徑

賀冠勇 唐怡妮

摘 要：基本公共服務均等化這一概念首次于2005年提出，基本公共服務均等化作為公共財政的一項基本目標，基本公共服務的非排他性與非競爭性決定了其供給責任在于政府。本文就基本公共服務均等化問題，從理論上進行了概念廓清;結合我國現(xiàn)實情況，分析基本公共服務均等化這一目標實現(xiàn)的制度癥結;并展開對基本公共服務均等化的實現(xiàn)路徑的深層次思考，在此基礎上，為進一步協(xié)調好政府間的財政關系，促進基本公共服務的均等化目標的實現(xiàn)，提出了財政體制改革方向的建議。

關鍵詞：基本公共服務均等化;財政體制;政府間財政關系;事權與支出責任;財政轉移支付

一、基本公共服務均等化的理論認識

對于基本公共服務均等化，首先應清楚地界定好基本公共服務的范圍，即何為基本公共服務，又包括哪些方面。當然這也會涉及到政府與市場的邊界的劃分，即國家產權規(guī)模的界定，也即政府職能范圍的確定。公共服務包括基本公共服務與非基本公共服務，在這一點上，基本公共服務與公共服務是不可混淆的。其次，應清晰地區(qū)分好“均等”與“平均”，均等化并不是平均化，兩者是不同的概念。均等化概念將城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、人群差別等問題考慮在內，旨在提高分配的公平性，滿足社會公眾對公共產品和公共服務的最基本需要，實現(xiàn)機會平等，屬于人均平等的相對概念。而平均化概念允許各類差別的存在，強調所有公民享受到完全一致的基本公共服務，屬于總體平等的絕對概念。最后，應盡可能準確地設定一個“均等化標準”。這個標準需要綜合考慮影響基本公共服務供給的各項因素，考慮地區(qū)、城鄉(xiāng)和群體等的差別，通過建立均等化指標來量化分析，為實現(xiàn)基本公共服務均等化的實現(xiàn)提供依據。

二、基本公共服務非均等的制度癥結

（一）政府間基本公共服務事權劃分非法定

基本公共服務均等化建設和政府間財政事權與支出責任劃分之間相關聯(lián)。自1994年分稅制改革以來，財政分權體制一直存在事權與財權不匹配問題;而且，我國政府間事權劃分的立法空白，為上一級政府將事權層層下移提供了操作空間;同時，由于財權的上移，影響了地方政府的財政收入結構。從而地方政府尤其是縣級政府財力陷入財政收支矛盾，不足以為基本公共服務的供給提供充足財力保障。另外，盡管中央和地方對共同事權和支出責任進行了劃分，進一步地，各省據此制定省以下共同事權與支出責任的劃分方案，但大都以“決定”、“指導意見”等文件形式出臺的。可見，其劃分方案仍然缺乏科學性和客觀性，沒有相應的法律文件來約束和保障。

（二）政府間基本公共服務事權與支出責任劃分不合理

目前，我國仍處于經濟轉型階段。市場與政府的邊界難免出現(xiàn)劃分不清的問題，從而導致政府職能的缺失與失靈。盡管學界有日益完善的理論原則指導政府間事權的劃分，但劃分視角大都為城鄉(xiāng)基本公共服務均等化或區(qū)域基本公共服務均等化，不難看出政府間事權劃分視角單一，并未全面地認識基本公共服務均等化的實質內涵。因而，現(xiàn)有的政府間基本公共服務事權與支出責任劃分既對國家系統(tǒng)內部產權界定的邊際費用與邊際收益并不相等，也未意識到基本公共服務作為公共產品時本質屬性的階段性特征，以及基本公共服務事權劃分視角的單一性使得其事權與支出責任劃分未實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標和狀態(tài)。

（三）政府間轉移支付制度不完善

就政府間縱向轉移支付來說，一方面，地方政府在事后隱匿行動。地方政府具有“理性經濟人”特征，其會為了提升政績而偏好于將地方財力以及轉移支付資金更多地用于供給硬公共物品，而忽視教育、醫(yī)療等軟公共物品的供給，不僅導致央地政府間公共物品供給偏好的不一致，而且也造成地方公共物品的供給結構失衡;另一方面，財政轉移支付的測算公式仍不完善。盡管采用標準收支完善了“因素法”對轉移支付額的測算，但是仍然存在不足。再一方面，轉移支付制度沒有建立動態(tài)最優(yōu)化的設計和法律制度的建設，無法為政府間的轉移支付提供法治保障，更無法規(guī)范地方各級政府的博弈行為。就政府間橫向轉移支付來說，理論上應比縱向轉移支付更具有效率，實現(xiàn)橫向政府間的對口支援，但是由于其考慮因素較多且模式罕見，我國還沒有形成專門的制度，政府間轉移支付主要是以自上而下的縱向轉移支付模式存在。

三、基本公共服務均等化的實現(xiàn)路徑

（一）以法律手段保障基本公共服務事權的清晰劃分

從分稅制實施到現(xiàn)在，財權與事權一直存在不匹配問題：財權的不斷上移，事權的不斷下移。而且，各級政府間的事權范圍不具備穩(wěn)定性，事權在省級政府、市級政府與縣級政府之間被逐級下放。于是，財力最薄弱的縣級政府承擔了過多的事權責任，以至于縣級政府的財政收支矛盾愈發(fā)尖銳，進一步催生縣級政府對來自上一級政府財政轉移支付的迫切需求，但事實上轉移支付并沒有實現(xiàn)有限財政資金的帕累托最優(yōu)配置。其實，從政府間事權的劃分到地方政府財政收支矛盾再到轉移支付的劃撥都是政府間財政關系的調整過程，而這個調整過程中的效率損失應該歸咎于法律制度在政府間事權劃分方面的缺失。所以，事權劃分問題需要相關法律制度、法律規(guī)范、法律體系加以確定和保障，避免政府間事權變動的主觀性、隨意性。

（二）科學劃分政府間基本公共服務事權與明確其支出責任

對于各級政府來說，尤其是省及省以下各級政府，明確劃分財政事權與支出責任不僅是處理政府間財政關系的核心，更是保證基本公共服務均等化建設權責清晰的關鍵。因此，政府間基本公共服務事權與支出責任的劃分思路必須科學、明晰。政府間基本公共服務事權劃分方面應做到：首先，從理論上明確各級政府的職能范圍;其次，將事權劃分原則分為兩個層次來對政府間基本公共服務事權進行界定，即先根據受益范圍和外部性進行劃分，并在此基礎上根據信息復雜性和激勵相容原則進行再劃分，以保證基本公共服務的供給效率。政府間基本公共服務支出責任劃分方面應做到：首先，測算各地區(qū)基本公共服務的均等化成本;其次，在各級政府事權合理劃分的基礎上，根據基本公共服務均等化成本差異情況將各地區(qū)進行分檔，相對應地確定各級政府的支出比例。

（三）完善財政轉移支付

財政轉移支付制度作為協(xié)調財權與事權不匹配的政府間財政關系的機制，在基本公共服務供給及均等化實現(xiàn)過程中都起到不可或缺的作用。考慮到轉移支付中的政府間博弈問題，合理的完善措施應遵循：第一，測算標準的改進。計算轉移支付時的標準支出應將基本公共服務的供給成本及其水平綜合考慮，得出基本公共服務均等化成本的差異系數(shù)，完善標準支出的測算;除此之外，將地方政府的財政努力程度量化為差異系數(shù)，構成轉移支付測算的內容。第二，轉移支付相關法律制度的構建。通過建立健全財政轉移支付的法律體系建設保障政府間轉移支付的規(guī)范性。

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作者簡介：

賀冠勇（1995—），男，漢族，山西省臨汾市人，山西財經大學財政與公共經濟學院財政學專業(yè)2018級碩士研究生，研究方向：財政理論與政策.

唐怡妮（1999-）女，漢族，山西省臨汾市人，山西財經大學財政與公共經濟學院稅收學專業(yè)2017級本科生.