新型城鎮化進程中城市治理協同創新機制研究

劉琳琳 王亮 王嬌 廖黎明 黃佳禎

摘 要：隨著城鎮化建設進程的推進，城市已成為經濟社會活動和各類要素資源最集中的地方，在城市發展過程中，各種城市治理問題逐漸凸顯，而空間碎片化最為嚴重。本文立足于中國當前城鎮化建設的現實情況，對目前城市治理中遇到的突出問題進行研究，為城市治理協同創新機制的建設提供科學的方法和依據。

關鍵詞：城市治理;空間破碎化;創新機制

面對日益復雜化的城市社會結構，政府在城市治理方面面對諸多現實問題。如何向社會開放個性化的城市社會服務，讓更多人民在享受城市社會服務的同時可以共同參與到城市的管理中來，以及如何建立多主體間的協同創新管理機制成為亟待解決的問題。

一、新型城市化進程中的城市治理問題

新型城鎮化的本質是農業轉移人口的深度城鎮化[1]，其內核價值是以人為本，公平共享。過去，中國的城鎮化可以說是簡單機械的人口轉移、城市擴張，主要是“土地”的城鎮化，而新型城鎮化是“人”的城鎮化。如今，中國已進入以“人”為核心的城鎮化階段，但農業大規模人口向城市轉移也給城市的空間結構、公共服務、基層自治、城市管理等帶來了嚴峻的挑戰。

城市治理面臨的空間結構挑戰包括城市居住空間的分異和極化及城市公共空間治理失序。城市居住空間是城市居民進行日常生活休憩的區域，是城市空間結構的重要構成。城市公共空間是城市中供人們日常生活和社會生活使用的外部空間，是開展公共交流活動的開放空間，是市政府開展城市治理工作的主要場合。因此，城市居住空間和公共空間的治理和規劃是城市治理工作的重要領域。

在新型城鎮化背景下，“公共服務是人口深度城鎮化的保障”，也是城市治理工作不能回避的核心工作，城市基本公共服務均等化目標的完成依舊面臨十分嚴峻的挑戰。如面臨：總量不足，結構失衡、公共需求基準攀升，滿意度不高等問題。

隨著中國新型城鎮化戰略的推進，社區成了城市居民的“聚集地”。與此同 時，社區治理也面臨諸多挑戰。由于快速城鎮化階段城市社區治理結構的不健全、社區文化建設不充足等因素，城市社區不斷出現一些沖突事件，某種程度上加大了社會沖突的風險。

拋開其他方面單從城市治理對象的體量來講，中國的城市管理工作將面臨極大的財政壓力。由于城管的相關法律的缺位，行政執法群體行為的合法性受到普遍質疑，其驅趕、暫扣等直接的執法手段更是受到社會各階層的抨擊。

二、空間碎片化

空間碎片化是城市空間演化的客觀現象，表現為城市空間單元的碎片化、空間分工強化、空間聯系的弱化、整體空間功能的衰退。它具有空間形態的封閉性、空間聯系的障礙性和空間功能的失配性等特征，是城市質量提升和可持續發展的重要制約因素，是城市空間格局和過程分析的新內容。

近年來，隨著城市的快速擴張和城市內部空間結構的調整，空間碎片化已成為我國轉型期城市空間演變的重要特征。它是對轉型背景下中國城市空間結構演變的復雜性和特殊性的綜合反映。一方面，城市空間的擴張不斷“吞噬”城市綠地資源和周邊耕地，導致農地和生態用地不斷流失和分割。另一方面，城市內部功能不斷分離，空間分散的居住、商業、娛樂活動加劇了城市空間的隔離，降低了土地利用效率，影響了城市的整體運行效率。此外，城市中出現了大量中高端居住區，居住人口不同，門禁社區大量出現，造成了空間單元的碎片化，導致城市公共空間功能弱化。人們的社會歸屬感和社區意識越來越弱，加劇了社會的孤立和沖突。

三、中國城市治理的治理體制創新

（一）治理體制革新辦法：管辦分離、政事分開

為了打破傳統體制下“政事不分、管辦不分”的政府、部門、事業單位間的關系，通過對城市治理結構的改革，首先應該以城市基本公共服務領域為突破口，要在價值目標分化的基礎上，推進各類機構的科學分類。為此，要從需求、供給等多維度多層次的角度，著眼于“政事分開、事企分開、管辦分離、公私分明”更具操作性的公共服務治理體系。其次要推進多元主體參與公共事務和基層治理工作的參與渠道拓展和互動機制構建。最后要創新城市治理融資機制，同時，積極推進利益共享機制下政府、事業單位和其他投資主體權責分明，責任共享機制下權責分散。總之就是變革城市治理體制中不適應新型城鎮化戰略推進的部分，使城市治理工作更加高效。

（二）治理制度創新趨勢：從行政型向自治型轉變

隨著新型城市化進程中流動人口的增多，公民民主意識、參與意識和法治意識的增強，以及公共需求結構的變化，當前的城市治理結構和治理狀況與以往有所不同。新的治理環境要求政府轉變在城市治理中的角色和政府職能，把“統治型”政府轉變為“治理型”，從而為城市社區的可持續發展創造新的治理體系。即完善政治社會關系體系，理順政府與社會的關系。比如，在城市基層自治工作改革中，要按照“政社分開，權責統一，財政跟進”的原則，科學合理地界定政府職能部門、街道辦事處和社區居民自治組織在社區治理中的職能，理順彼此關系，努力實現政府依法行政和社區自治。需要注意的是我國社區自治并不是城市社區治理的主流模式，從社區管理到社區治理需要一個漫長的過程。因此，對于城市治理體系的自主創新，在突破體制約束、創新城市治理的過程中，市政府需要重點抓好以下兩個方面：

一是，重新界定城市政府的角色。比如，在城市社區治理體制改革中，在新的城市社區管理體制下，政府與社區的關系不應該是“領導與被領導”，而應該是“引導與支持、調節與監督”。為了達成這種新的關系，要按照“政企分開、政社分開”的原則，明確區、市政府職能部門和社區居委會的職責。由區/街道政府職能部門負責行政管理和行政執法工作;政府管不了的社會福利工作交給社區;對需要社區協調配合或街道職能部門支持服務的工作，要明確規定。只有這樣，才能理順政府職能部門與社區居委會的關系，規范政府的行政職能。

二是，城市社會組織的培育。創新城市治理體制必須重視城市社會性組織的培育，尤其在城市治理的融資領域，以要合理吸納和利用社會資金，改善城市政府建設資金的不足的困境。

四、結論

隨著新型城鎮化進程的推進，城市治理問題日益嚴峻，主要體現在城市的空間結構、公共服務、基層自治、城市管理等方面，而其中城市空間破碎化問題尤為嚴重，因此如何建立多主體間的協同創新管理機制成為亟待解決的問題。

中國城市治理模式的創新路徑包括治理理念創新、治理體制創新和政策創新，而治理理念創新包括“服務至上”理念和“人民主體”理念。在實施政策創新過程中，要綜合考慮各方因素，增強政策恰適性，同時完善政策過程的配套機制及積極推進戶籍政策創新。

參考文獻：

[1]劉兆鑫.新型城鎮化的關鍵是公共服務[J].石家莊學院學報，2017（2）.

[2]周學馨，黃小梅.新型城鎮化進程中城市社區治理研究[D].探索，2014.

[3]朱佩娟，賀清云，朱翔，崔樹強，吳小雙.論城市空間破碎化研究[D].湖南師范大學資源環境科學學院，2018.

[4]張振焱.新型城鎮化背景下中國城市治理模式創新研究[D].鄭州大學公共管理學院，2018.

[5]楊磊.論社區治理創新的邏輯[D].華中師范大學，2007.