論勞動保障監察執法的柔性化發展

摘 要：長期以來，勞動保障監察機制在勞動關系領域發揮著良好的社會治理功能。從勞動保障監管案件統計數據中可看出，責令改正作為一種重要手段，已成為大部分勞動監察案件行政處理的重要法律途徑。面對當前勞動關系的新形勢，責令改正的自身靈活性和有效性，讓其成為勞動保障監察機制創新的突破口。

關鍵詞：柔性執法、責令改正、勞動保障監察

一、責令改正的法律性質

責令改正作為責令性行政行為的一種，是我國行政主體經常使用的執法手段，用于履行公共管理職能，實現社會治理的目標。

關于勞動保障監察中責令改正是否必須針對違法行為，筆者認為，在理論層面，責令改正本身就包含著“改正”的意味，即把錯誤的結果改為正確的結果，而最終結果的正確性一般是由法律確定的。

在實踐層面，勞動保障監察機關做出的責令改正決定也應該集中于用人單位在法律法規規章等法律層面的錯誤，而非在社會責任、行業道德等方面的錯誤。一方面由于責令改正作為一種具體的行政行為，勞動保障監察機關在做出時應該做到有法可依，有章可循，不應對責令改正的適用范圍進行無法律依據的擴大。另一方面，勞動保障監察機關，尤其是基層勞動監察隊伍，本身就存在人員不足、力量單薄等缺陷，實際上難以兼顧勞動違法行為以外的企業行為。因此，責令改正僅適用于違法行為。

二、責令改正在勞動保障監察案件行政處理中的現狀

目前，各級勞動保障監察機構根據《勞動保障監察條例》的規定依職權，對用人單位執行勞動法律的情況進行監督并對勞動違法行為進行處理。其中，責令改正已成為勞動保障監察部門履行法定勞動行政執法職責的一種重要手段。

根據人力資源與社會保障部與國家統計局的統計數據現實，近年來勞動監察案件的行政處理情況具有如下特點 ：如表1-1顯示，勞動保障監察機構行政處理的案件數量自2010年至2015年保持平穩，并有小幅下降，分別是38.3萬、37.9萬、41.1萬、41.8萬、40.6萬、38.8萬，與近年勞動爭議案件呈現明顯上升態勢形成較大的反差，表明勞動保障監察的力度和作用并未隨著勞動關系形勢嚴峻而有所加強。

與決定、警告、罰款以及其他行政處罰決定，責令限期改正分別占勞動監察案件行政處理結案數的61.10%（2010）、65.06%（2011）、64.06%（2012）、62.69%（2013）、57.97%（2014）、55.8%（2015）、54.92%（2016），連續六年占比達到一半以上。相反，行政處罰在處理中所占比例較低，分別為0.6%（2010）、0.6%（2011）、0.5%（2012）、0.5%（2013）、0.4%（2014）、0.3%（2015），且行政處罰主要以警告和罰款為主。

綜上，2010年至2016年間，責令限期改正和責令改正占據著勞動監察結案數量的大多數。此外，行政處理決定結案數占比是唯一呈現數據波動的行政處理，2015年在整體結案數以及其他行政處理結案數呈現下降的趨勢下，在數量上較2014年有所增長，這一定程度上說明了勞動保障監察機構的行政處理手段的柔性化、靈活化傾向，應該值得我們關注。

三、責令改正為我國勞動保障監察柔性化的重要突破口

從圖1-2 能看出，在所有勞動監察案件行政處理手段中，隨著案件總量的逐年下降，無論是責令限期改正還是行政處罰決定的結案數均呈現占比逐年下降的趨勢。與此形成鮮明對比的是，勞動人事爭議仲裁結案件數從2012年至2016年呈現波動上漲的趨勢，分別從36151件遞增至37977件，這說明用人單位與勞動者之間的利益矛盾和糾紛并未減少。而責令限期改正和行政處罰決定的前提是用人單位做出勞動違法行為，兩者占比和數量的下降，說明了勞動保障監察機構對于勞動違法行為的監管力度逐年減弱。

表面上，這是由于勞動保障監察機構作為勞動法律的監督執法機構，其執法手段較少且力度不強，執法人員數量和能力也無法滿足實際需要，使用人單位的用工行為難以受到有效的監督。筆者在浙江省杭州市、紹興市、寧波市等地調研時發現，許多基層勞動人事爭議仲裁員存在“三位一體”現象，即勞動保障監察員、勞動糾紛調解員、兼職仲裁員三員合一。 雖然這解決了勞動保障監察員“地點流動、人員不定、頻率不高”的發展困境 ，但實質上暴露出當前勞動保障監察機構和隊伍人員配置的嚴重不足。

事實上，勞動保障監察機構如果一再“讓步”于企業利益，對勞動違法行為消極的不作為，將逐漸喪失維護勞動法律法規，發現和糾正違法行為的這一核心價值，這將導致該制度產生根本性的破壞，名存實亡。因此，勞動保障監察面對當前勞動關系的“達摩克利斯之劍”，既要從制度層面考慮到用人單位的生存問題，以避免過度、過重的監管，又要保障勞動法律法規的落實，保護勞動者的基本權利，這說明我國勞動保障監察體制在監管模式上的創新勢在必行。

事實上，勞動保障監察的有效化與靈活化是該體制創新的關鍵，而責令改正行政行為符合這一趨勢，是其重要的突破口。一方面，責令改正與行政處罰均可對于用人單位勞動違法行為起到監督、糾錯的作用。另一方面，正如前文所述，在數量層面，責令限期改正和責令改正的結案數量占據結案數的半壁江山，這保證了責令改正作為制度創新的可行性，避免“推倒從來”、大刀闊斧式的改革。更為重要的是，責令改正并未對做出勞動違法行為的用人單位苛責新的法律義務即“絕對懲罰性”。勞動保障監察機關在直接、有效的進行糾錯的同時，通過自由裁量選用責令改正的具體方式，決定合理的改正期限，符合靈活化、柔性化發展的需求。

參考文獻：

1.參見胡建淼、吳恩玉：《行政主體責令承擔民事責任的法律屬性》，載《中國法學》，2009年1期。

2.葉曉川：《“責令改正”的規范性研究》，載《河北法學》，2017年第8期。

3.數據參見國家統計局人口和就業統計司，人力資源和社會保障部規劃財務司：《中國勞動統計年鑒2017》國家統計局人口和就業統計司，北京：中國統計出版社，2018年02月20日。

4.劉依桐：《“責令改正”及其相關行政決定的性質認定》，載《東南大學學報（哲學社會科學版）》，2017年S2期

5. 數據參見國家統計局人口和就業統計司，人力資源和社會保障部規劃財務司：《中國勞動統計年鑒2017》國家統計局人口和就業統計司，北京：中國統計出版社，2018年02月20日。

6. 取自2018年7月11日-14日調研團赴浙江省勞動法庭的訪談記錄。

7. 鄭佳、范哲敏：《杭州首家常態化勞動人事爭議仲裁派出庭運行半年成效顯著》，新華網：http：//news.hexun.com/2015-01-15/172416075.html，訪問時間：2018年8月10日。

作者簡介：

陳成（1989—），男，廣東深圳人，博士，中國勞動關系學院法學院講師，研究方向：行政法學、勞動法學、社會保障法學.

基金項目：本文為中國勞動關系學院院級科研項目（青年學術創新項目）《勞動保障監察中責令改正的法律問題研究》階段性成果.