中國農村土地確權的簡述

自古以來，中國都是一個農業大國。雖然近年來我國城鎮化水平不斷提升，但據國家統計局2017年數據顯示，我國農村人口數為58973萬人，占全國人口總數的42.7%[1]。因此，可以說農民問題是中國的中心問題，而在所有農民問題中，土地問題又是最為核心的一部分。縱觀近現代歷史，在中國革命發展的各個階段，領導階級都提出過自己的土地政策。不論是太平天國的《天朝田畝制度》，國民政府的平均地權、民生主義，還是建國以后中共實行的土地改革和家庭聯產承包責任制，都是在當時的歷史背景和社會背景之下產生的，具有一定的進步性。近年來，隨著我國經濟水平的不斷提升，農村集體土地所有制的弊端開始顯現，政策決策者和相關學者也注意到了農村土地權屬的制度性和根源性問題。在原有的承包責任制框架下，土地在一包基礎上進行延包，承包期內可多次換包調整土地，造成地塊不清等問題;早年間農戶對土地的權屬意識淡薄，而土地價值日益上升，尤其是牽涉到土地征用拆遷時，常常發生土地糾紛。同時，廣大農民對自身的土地權益也有了更新更確切的要求。

為適應國家經濟發展新階段土地管理的需要，保障農民權益，助力農村人口脫貧致富，黨的十七屆三中全會發布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出了我國土地管理的新的方向，“產權明晰，用途管制，節約集約，嚴格管理”，明晰了政府要搞好土地確權等級的決心[2]。2010年，中央一號文件發布，明確提出要“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權等確權頒證登記工作”[3]，標志著我國農村土地確權工作進入實施階段。2013年和2014年，中央一號文件都重點提到了農村土地確權的相關工作進度，“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權頒證工作”[4]，“抓緊抓實農村土地承包經營權確權頒證工作”[5]，自此，全國各級政府的農地確權工作得到大規模推進。截至2018年底，農村地區基本完成土地確權，進入土地制度改革深化的新階段。土地確權工作的內容主要包括三部分：物權標的合適（確實權），承包經營權備案和頒證。本次報告通過對已有文獻進行整理分析，重點探討2010年以來實施的農地確權登記政策的影響。

新中國成立以來一共進行過四次農村集體土地確權登記發證工作。除第一次土改獲得較大成功，其余兩次并未給農民帶來實際利益[6]。而近年來實行的農地確權政策，以權利保障為核心，目的是要真正達到農民的土地完整產權。在原有的家庭聯產承包責任制下，農村土地較為割裂，并且隨著大量年輕勞動力的流出，各個家庭的農地都存在著不同程度的荒廢，這對我國珍貴的耕地資源來說無疑是一種浪費。而農地確權制度通過為農民承包地進行頒證登記，為農用地大規模流轉奠定了產權基礎。通過土地流轉和集中，便能緩解土地經營規模狹小的困境，實現農業專業化和規模經營。程令國等人利用中國健康與養老追蹤調查2011-2012年的農戶調查數據進行分析，認為農地確權不僅能夠降低交易成本，促進土地流轉，同時還可以增強農地產權強度，提高土地價值[7]。葉劍平的研究也發現，持有農村土地承包合同和證書的農地流轉價格顯著高于沒有兩證的農地[8]。農地確權政策對于農地流轉的影響，很大一部分原因是體現在農戶心理上。土地確權之后，農戶對土地有了更多決策權，提高了農戶的地權穩定性，因此他們更愿意也更有信心在農地上投資，當農地價格上漲時外包出去或在農地價格下跌時承包，農地流轉更加靈活方便，有利于農村空置土地資源的整合。土地流轉除了能為農戶帶來直接的土地租出收入以外，還能帶來間接效益。隨著城鎮化進程的不斷深入，農地的出租方很大一部分可以進入城市勞動工作，取得非農勞務收入，為城鎮化建設添磚加瓦。另一方面，黃季焜等人以有機肥的使用為指標進行研究發現，農地確權提高了農地使用權的穩定性，使農戶更愿意對農地進行長期穩定投資從而促進農業可持續發展[9]。鐘成林等人利用2010-2015年農地區確權數據進行分析，認為雖然由于長期穩定投資而導致短期內農業生產效率較低，但從長期來看，農地確權能夠很大的提升農地收益水平，推動農業生產技術現代化轉型[10]。農業現代化的一個重要特征就是農業機械化，李寧等人研究發現，農地確權通過農地經營權的細分從而降低縱向分工的交易費用，促進農業機械外包行業的發展和農業機械化。綜上所述，農地確權帶來的土地流轉主要有三方面的影響：1.荒地整合與農業規模化運營，為農戶帶來直接經濟收益;2.為年輕勞動力騰出就業空間，創造非農勞務收益;3.促進農業現代化，保證長期收益。

雖然主流研究認為農地確權會促進農戶轉移就業，增加農戶的非農勞務收入（即前文所述的進城務工），但同時也有研究認為農地確權存在明顯的產權激勵效應，能夠顯著減少農地拋荒現象。從投資層面講，農地確權帶來的產權激勵效應使得整體上農田維護投資增多，有利于農村信貸和農業機械、種子、農藥等行業的發展。由于我國幅員遼闊，各地文化習俗和經濟發展程度相差較大，對農業規模化的需求也不一樣。如果不考慮地方實際，而是全國采用統一的標準和方案進行農地確權，那么很有可能會出現某些不適宜大規模集成農業的地區（如山地，丘陵地區）形成大規模農業，或是產生過于強勁的產權激勵效應阻礙城鎮化進程。此外，還存在一種情況，農地確權之后，城市近郊的勞動力進城務工賺取非農勞務收入，同時保留老家的農地作為進城失敗的退路或是等待拆遷安置，既不耕種也不輕易作土地流轉，長期荒置就會造成土質劣化，難以耕種。而城市近郊的農地是為城市提供日常果蔬的重要補給站，如果成為大片荒地的話，不僅是土地資源的一種浪費，也為城市日常補給增加了壓力。要在保證農地確權政策的實行能帶給農戶幸福感的同時，兼顧城鎮化進程和降低土地荒置，就更需要不同地區，不同城市因地制宜地深化土地制度改革。

參考文獻：

[1]國家統計局.中國農村統計年鑒[J].北京：中國統計出版社，2017.

[2]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[J]。國土資源通訊，2008（19）：4-11+1.

[3]中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見（2010年中央一號文件）[J].上海建材，2010（02）：1-7.

[4]中共中央 國務院關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見[J].理論參考，2013（08）：4-11.

[5]中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》[J].中國棉麻流通經濟，2014（02）：1-6.

[6]于建嶸，石鳳友.關于當前我國農村土地確權的幾個重要問題[J].東南學術，2012（04）：4-11.

[7]程令國，張曄，劉志彪.農地確權促進了中國農村土地的流轉嗎？[J].管理世界，2016（1）：88-98.

[8]葉劍平，豐雷，蔣妍，羅伊？普羅斯特曼，朱可亮.2008年中國農村土地使用權調查研究——17省份調查結果及政策建議[J].管理世界，2010（01）：64-73.

[9]黃季焜，冀縣卿.農地使用權確權與農戶對農地的長期投資[J].管理世界，2012（09）：76-81+99+187-188.

[10]鐘成林，周峰，鄧新.農村土地確權強度對農業生產效率的影響研究——基于30省份“第二輪農地確權”數據的實證分析[J].金融教育研究，2019，32（03）：3-14.

作者簡介：

吳少武，出生年月：1999年2月，性別：男，民族：漢族，籍貫：廣東省汕頭市，學歷：本科，研究方向：農林經濟管理.