農村耕地流轉規范化的困境與出路探討

姜野

摘 要：本文對某市農村更低流轉規范化存在的困境進行了分析，然后結合實際情況提出了一些應對措施，旨在推動我國農村更低流轉的規范化。

關鍵詞：農村更低;規范化;困境;出路

1 某地區農村土地流轉管理規范化的困境

1.1 面臨耕地的“生產性”向“綠色產能”轉變的挑戰

近年來，耕地等其他用地不斷減少，建設占用耕地規模預期仍呈增加態勢，新增耕地難度大;與此同時，農業發展現代化、生態文明建設等對土地綜合整治提出了新的要求。如何爭取社會資本介入，讓生態資源產生經濟價值將面臨更多現實問題。

1.2 農地農用與“非農化”、“非糧化”的矛盾

受傳統的生產經營與觀念的限制，部分農民群眾對土地流轉的政策法規、方式方法認識不夠深入，部分村存在連鎖流轉現象。土地“非農化”、“非糧化”，造成土地流轉政策未能嚴格執行，“大棚房”清理整治專項行動，劍指農地非農化亂象，未來全市做好全面復墾工作面臨更高標準。

1.3 土地流轉的小規模與規模化經營的矛盾

土地流轉市場化仍存在交易空間，2012-2018 年全市農村產權累計成交筆數僅726 筆，截止2018 年底，一是從流轉的形式來看，出租（轉包）仍然是主要的流轉形式，占53.45%，股份合作占40%;二是從流轉的去向來看，近年來全市土地流轉逐步向多元化、規模化經營方向發展，戶與戶之間的流轉面積67.8 萬畝，占耕地流轉總面積的37.58%，轉入合作社、農業企業的面積達93.73 萬畝，占流轉面積的51.95%，其中轉入合作社的比重為43.36%;三是從流轉后的經營來看，流轉土地用于糧食作物的面積為88.47 萬畝，占流轉面積的49%，29.98 萬戶承包農戶流轉出自己的承包地，占承包農戶數的38.9%。

1.4 土地流轉不規范與風險控制的矛盾

土地流轉操作程序不規范，如書面協議中條款不明確、雙方缺乏規范的登記備案程序等，這些都給土地流轉管理帶來困難。在土地流轉過程中，自行流轉與口頭協議的情況，因雙方沒有完善的利益協調機制和協調中介，容易出現承包人因資金鏈斷裂合同違約，群眾利益得不到保障，引起土地流轉糾紛，2018 年全市10 個有農業的區中，村民委員會、鄉鎮人民政府和農村土地承包仲裁委員會共受理土地承包及流轉糾紛333 件，其中土地流轉糾紛就有154 件。

1.5 土地價值的多樣性與評估標準統一性的矛盾

由于土地價值的多樣性，土地經營權價值評估沒有統一的標準，需要依據經營土地用途、承包或流轉方式、經營年限、地類等級、基礎設施、耕作條件、收益能力等情況綜合確定。同時，農業經營面臨市場與自然的雙重風險，收益不確定性導致農村產權價值評估難，另評估方法以及參數有多種，現實中低值高估、高值低估的現象也時有發生，如何對流轉經營的土地進行全面了解，深化農村金融改革，也存在一定難度。

2 做好某地區農村土地流轉管理和服務規范化的五條建議

2.1 完善設施農用地管理政策

探索完善空間規劃體系，建立國民經濟與社會發展、土地利用、生態環境保護等相關規劃銜接協調機制;以土地利用總體規劃為依托，統一規劃期限與數據平臺，劃定生態保護紅線與耕地保護紅線，改進耕地占補平衡管理，推進土地整治和高標準農田建設;統籌農村產業用地空間布局，完善設施農用地管理政策，賦予農村集體土地更多權能，釋放農村土地的價值，保障產業融合項目用地需求，確保農民土地承包權益得到保證。

2.2 探索推行永久基本農田保護“田長制”

嚴格土地用途管制，規范農地流轉的程序，強化耕地保護，對接互聯網平臺，管理農戶流轉合同、登記農地流轉信息、明確流轉雙方的權利和責任，依法規范參與農地流轉雙方的行為;完善農村承包地“三權分置”辦法，為農地的有序流轉、合法流轉、穩定流轉提供政策支持;探索推行“田長制”，以清理整治“大棚房”問題為契機，推廣“大棚房”治理經驗，把農田保護責任壓實，設立監督機制，維護土地管理秩序，高標準完成土地復墾工作，有效提高土地產出率，提高農業經營效益。

2.3 壯大新型農業經營主體

突出抓好培育家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體發展，支持小農戶和現代農業發展有機銜接，培育各類社會化服務組織，提高農業的經營效率和水平;創新土地流轉方式，采取土地入股型流轉、農戶合作型流轉、家庭經營型流轉、企業帶動型流轉等流轉方式，引導農戶將土地、農業設施等生產要素通過出租、入股等方式向新型農業經營主體集中;強化金融信貸支持，鼓勵金融機構加強對規模經營主體的支持和服務，通過耕地提質改造、土地整治等形式，提高流轉土地的綜合利用率。

2.4 創新農村土地流轉風險防范機制

研究制定關于全面推進土地經營權抵押貸款的實施細則，解決農村土地流轉和農業產業化發展中的資金投入瓶頸問題，進一步提高農業補貼政策指向性和精準性;探索土地經營權流轉保證保險，設立土地流轉專項資金，強化被征地農民的主體性和參與權，創新征地補償爭議協調裁決制度，完善司法救助程序;充分發揮土地流轉服務中心功能，加強對農村產權流轉交易市場的監督管理，促使土地流轉更加合法化、規范化，為全市土地流轉提供有效制度保障。

2.5 探索制定農村土地承包經營權價值評估辦法

根據區域地理條件、耕作習慣、物價因素、農作物生產成本、經濟效益等差異性，制定土地經營權等各類農村產權的價值評估標準;運用成本法、收益法、市場價格法等開展抵押物價值評估，探索制定農村土地承包經營權價值評估辦法;有序開展農用地基準地價評估等基礎工作，成立農村資源資產價值評估委員會或土地流轉經營第三方評估機構，構建農村土地評估配套機制，不斷完善土地經營權價格評估體系，保障農民公平分享土地增值收益。

3 結束語

綜上所述，通過對某地區農村更低流轉規范化現狀以及問題進行分析，充分了解了其中存在的困境與問題，結合該地實際情況提出通過完善設施農用地管理政策、推行永久基本農田保護機制、壯大新型農業經營主體、創新農村土地流轉風險防范機制等方法來提升農村更低流轉規范化水平。

參考文獻

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