淺談食品免檢制度終結成為政策議程的分析

呂心然

摘 要：2008年食用三鹿牌嬰幼兒奶粉的嬰兒被診斷患有腎結石，這一事件使得食品免檢制度的缺陷又重新暴露在了公眾和政府的視線中。本文引用美國學者約翰金登的政策之窗理論，就我國食品免檢制度的終結進入政策議程，按多源流框架進行分析，發現當問題源流、政策源流和政治源流匯合后，開啟了機會之窗，使得食品免檢制度終止。

關鍵詞：多源流分析;食品免檢制度;政策議程;問題源流;政策源流;政治源流

一、食品免檢制度進入政策議程

近年來，新聞媒體頻頻報道有關食品質量問題，比如金華火腿瘦肉精事件、龍口粉絲塑料事件、紅心鴨蛋事件、大頭娃娃事件、三鹿奶粉腎結石事件等等。這些事件將我國食品安全監管問題和食品免檢制度的缺陷暴露在公眾的面前。三鹿奶粉等事件使得食品免檢制度已經不單單是一個普通的社會問題，顯然已經成為了一個政策問題。社會問題因為影響力、未來發展趨勢、以及事件的性質以及被利益相關者和決策者重視等一些方面進入政策議程。是否終結食品免檢制度成為當前政府亟待解決的迫切問題。

二、基于多源流分析框架的事實分析

美國學者約翰金登的多源流理論認為，“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。”這樣，問題源流、政策源流和政治源流三個源流的融合就是多源流理論體系框架。他們彼此獨立，發生發展和運作都不依賴于其他源流，直到因某一偶然事件的發生而匯合在一起，公共問題就會上升為政策議程。食品免檢制度自實施起至三鹿奶粉事件爆發終止共經歷了八年零六個月，該偶然事件被成為“政策之窗”。

1.問題流的形成。免檢制度是指對符合規定條件的產品免于政府部門實施的質量監督檢查的活動。上個世紀90年代中期我國實行免檢制度，對于提高企業積極性、促進產品質量提高，為企業改革加快發展創造良好環境發揮了重大作用。隨著三鹿奶粉腎結石事件出現，免檢制度缺陷的問題越來越受到政府和社會關注。首先，免檢制度是在用政府的信用作為擔保，因為免檢的產品是由政府確定后選擇的。可以說，政府已經把公信力捆綁在免檢的產品上。其次，免檢制度有違公平競爭的市場規則。免檢制度使社會公共利益被忽視，一些企業為了提升市場占有率和自己企業本身的知名度，更加關注產品的廣告效益，從而忽視了產品的質量問題，而這些質量問題就威脅到公眾的健康甚至生命安全。最后，產品免檢實質上是政府的一種行政不作為行為。監督檢查產品的質量是行政部門應該行使的一項職權，但是免檢制度就使政府行政部門放棄職權，用自己制定的行政規章，免除了自己的義務。

2.政策源流的形成。金登認為，在政策系統中存在著由某一特定領域的專業人員組成的政策共同體。這個共同體就是我們所說的包括政府的工作人員、智囊團、利益集團以及研究人員等等。當政策問題凸顯并被社會上大多數公眾所關注時，政策共同體就會提出許多方案和建議，從而形成了政策源流。2004 年許多專家學者認為食品免檢標準的條件門檻較低，要求取消產品質量國家免檢制度。《免檢辦法》第八條中規定了免檢的五個條件，但是受當時政策約束看似比較合理，隨著我國市場經濟的逐步完善，這些標準顯然無法保障消費者的食品安全。同時，免檢制度的評審程序有瑕疵和免檢制度的事后監督很難有實效。這些都成為了終止食品免檢制度的原因。

3.政治源流的形成。金登認為，獨立與問題源流與政策源流而流淌的是政治源流。它是由諸如公眾情緒、壓力集團間的競爭以及政府的變革等因素構成的。這些因素都會或多或少地影響政策的制定。國民情緒應該是一種比較普遍的價值取向和利益訴求，通常會以公眾輿論的形式表現出來。同時，政府的共同體會關注到國民情緒，從而采取措施呼應國民情緒的訴求。因此，食品免檢制度的終結在政治源流上來講，主要是受到了國民情緒和政府政策改變的影響而終止。2007年《華商調查》做了一個關于“免檢制度是否應該取消”的調查，有1267名讀者接受了調查，一半多的讀者認為免檢產品與非免檢產品的質量沒有明顯的差距;另一半的讀者認為，免檢制度代表著公眾對政府的信任，如果免檢產品出現了質量的問題，政府部門在公眾心中的信任度會大打折扣;還有讀者認為，應該取消免檢制度，因為媒體對免檢產品質量問題太差報道過多次。因此2008年 “三鹿奶粉”事件更是引起了全民的關注。一時間，民眾對于取消食品質量免檢制度的呼聲達到了一個高潮，越來越多的人關注食品免檢制度的去與留問題。

三、機會之窗開啟

金登提出，問題源流、政策源流與政治源流這三個源流是相互獨立的且互不相交。讓這三股源流匯在特定的時間因為特定的事件聚到一起產生一些作用并使政府作出決策，就是金登所說的政策之窗的開啟。政策之窗是政府決策者使一些特殊問題受到廣泛關注的一個重要的機會，也是提出解決一些特殊問題方法的機會。當政策建議貼上了問題，政策建議就與政治需要聯系起來，這時問題源流、政策源流與政治源流就會結合，在特定的時間段使政策之窗打開。“三鹿奶粉”事件就使得食品免檢制度終結這個機會之窗開啟了。“三鹿奶粉”事件的爆發使得問題源流、政策源流與政治源流融合，使食品免檢制度終止。但是，在“三鹿奶粉”事件爆發前，也有很多存在質量問題的食品被新聞媒體一一曝光出來，它們也似“三鹿奶粉”事件一樣提供了機會之窗，但是這個機會之窗很快就關閉了，那些質量問題沒有得到公眾的普遍重視和關注。因此我們可以發現，機會之窗的出現有其偶然性，而且也會很快關閉。

四、小結

通過運用多源流理論框架的分析，我們可以發現：機會之窗的出現有著很強的偶然性且出現的時間較短。它需要在短時間內引起公眾的普遍重視和關注的焦點熱點，在媒體中產生的負面效應范圍較廣且不斷擴展蔓延發酵，使社會問題成功進入到政策議程中去。因此“三鹿奶粉”事件—食品免檢制度的終結能夠進入政策議程中去有著其必然性，因為它受到了非常廣泛的關注且引起了上層政府的高度重視。“三鹿奶粉”事件成功的開啟了機會之窗，使得食品免檢制度終結進入了政策議程。這就是成功的運用了金登的多源流理論分析了食品免檢制度終結的原因。

參考文獻

[1]馮波 “三鹿奶粉事件”引發國家食品免檢制度終結的多源流分析

[2]陳建國.金登“多源流分析框架”述評[J].理論探討，2008（1）：125-128

[3]阮蓁蓁 食品免檢制度終結分析——基于多源流理論的分析視角