“全面二孩”政策下女性公平就業權利保障探究

吳靜

實行“全面二孩”政策， 是我國人口問題下的必然選擇， 對社會起到積極作用，在該政策下，影響最大的便是育齡女性。原本在就業競爭中就較為弱勢的女性，面臨的困境愈加嚴重，其基本社會權利的實現將面臨更為嚴峻的挑戰。本文將具體分析“全面二孩”政策實施以后對女性就業權利的影響，并究其原因，同時提出一定的解決對策，為保障育齡女性實現公平就業形成有益借鑒。

2015年10月，黨的十八屆五中全會決定，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。至此，我國的“全面二孩”政策大范圍推廣開來。黨的十九大報告指出， 就業是最大的民生。要堅持就業優先戰略和積極就業政策， 實現更高質量和更充分就業。婦女就業是婦女發展的基本條件， 關系到社會效率與公平， 關系到社會的發展與進步。保障女性公平就業是貫徹落實黨的十九大精神、消除性別歧視的必然要求， 是構建和諧勞動關系的重要內容， 也是促進男女平等構建和諧社會的重要手段。2019年全國“兩會”期間，“全面二孩”政策下女性遭受就業歧視問題再次成為人們關注的熱點。

1 “全面二孩”政策下女性就業形勢現狀

1.1 女性新入職時遭遇不公平待遇

全國婦聯婦女研究所曾做過的一項研究顯示，在對北京、河北、山東的應屆本科畢業生調研時發現，女大學生在求職應聘中被問及是否獨生子女或生育“二孩”的比例達到58.48%。招聘中過問生育情況已然成為一種較普遍的現象。 個別用工單位為了避免女性孕期帶來的用工成本上升， 直接在招聘公告中提“男性優先”或“只招男性”。相關部門對招聘廣告也缺乏監管， 通常只審查其合法性和真實性， 違反婦女權益保障法和就業促進法的內容并未被納入審查范圍。“全面二孩”政策實施后，個別單位為避免招聘女工，將是否錄用女性員工的考量后置到面試階段， 設立隱性門檻。現今，已婚已育女性勞動者也不再具有“安全對象”的標簽， 女性在新入職時的形勢更加嚴峻。

1.2 在職女性晉升、培訓等遭遇不公平待遇

“全面二孩”政策實施后，一些符合生育二孩政策的育齡女性在懷孕、生育時，單位會取消他們的職業培訓和晉升機會，限制他們的職業發展。女性職工人數較多的學校、醫院等單位為解決“兩孩”政策實施帶來的“產假性缺編”問題，甚至有了不成文的“懷孕排隊”現象。個別企業怕影響工作進度，通過各種方式將在職育齡女性辭退，或者以辭退作為威脅，硬性安排懷孕時間。女性若是為了工作而推遲或放棄生育，則其生育權的實現受到了挑戰;但是選擇生育，很可能就會失去勞動的權利。在職的已生育“二孩”的女員工比計劃生育“二孩”的員工有更大的晉升空間。在“全面兩孩”政策實施后，面向青年職工的一項調查顯示：48.06%的職工希望能“為生育女職工提供平等的入職、培訓和晉升機會”。“全面二孩”政策下，用人單位承擔生育成本日益上升，女性在產后返崗和職業發展中遭遇性別歧視問題日益加劇。

2 “全面二孩”政策下女性就業遭受不公平待遇的原因分析

2.1 現行相關法律關于保障女性公平就業的規定過于原則，可操作性不強

《勞動法》第十三條規定：婦女享有與男子平等的就業權利。在錄用職工時，除國家規定的不適合婦女的工種或者崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高對婦女的錄用標準。第九十五條規定： 用人單位違反本法對女職工的保護規定，侵害其合法權益的，由勞動行政部門責令改正，處以罰款。《就業促進法》第二十七條規定：國家保障婦女享有與男子平等的勞動權利。用人單位招用人員，除國家規定的不適合婦女的工種或者崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高對婦女的錄用標準。用人單位錄用女職工，不得在勞動合同中規定限制女職工結婚、生育的內容。《婦女權益保障法》第二十二條規定：國家保障婦女享有與男子平等的勞動權利和社會保障權利。第二十三條規定：各單位在錄用職工時，除不適合婦女的工種或者崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高對婦女的錄用標準。各單位在錄用女職工時，應當依法與其簽訂勞動（聘用）合同或者服務協議，勞動（聘用）合同或者服務協議中不得規定限制女職工結婚、生育的內容。禁止錄用未滿十六周歲的女性未成年人，國家另有規定的除外。第二十四條規定：實行男女同工同酬。婦女在享受福利待遇方面享有與男子平等的權利。第二十五條規定：在晉職、晉級、評定專業技術職務等方面，應當堅持男女平等的原則，不得歧視婦女。第二十七條規定：任何單位不得因結婚、懷孕、產假、哺乳等情形，降低女職工的工資，辭退女職工，單方解除勞動（聘用）合同或者服務協議。《女職工勞動保護規定》第五條規定：用人單位不得因女職工懷孕、生育、哺乳降低其工資、予以辭退、與其解除勞動或者聘用合同。

以上幾乎就是我國現行國家級法律中關于保障女性公平就業的全部規定。不難看出，在高階位法律層面，此類規定雖然涉及了女性就業不因性別而受歧視，但規定過于原則，并沒有具體的條文界定歧視的行為和表現，缺乏具體的判定標準、保障措施和明確的保障機構，沒有具體的制裁和懲罰手段，該怎么罰，罰多少，沒有明確規定。育齡女性受到的就業歧視難以得到確認，可操作性不強，對于女性在實際就業中的保護作用不明顯。

2.2 企業追求利益最大化與女性生育成本非社會化之間存在矛盾

從企業的角度來看，女性員工生育二孩顯然會影響工作進度，必然會給企業帶來更高的成本支出，同時由于顧慮，企業對新入職的女性自然也會提高要求。因此，未生育孩子的女性求職者與已經生育的求職者，企業更偏愛后者。企業傾向于男性應聘者和“已婚已育”女性，板子不能完全打在企業身上，畢竟產假和生育保險成為企業硬成本，“全面二孩”政策放開又加大了企業的用工成本。企業在競爭激烈的背景下，千方百計降低用工成本是市場經濟下追求“利益最大化”的必然選擇。實際上，就業的性別歧視反映了企業追求利益最大化與女性生育成本非社會化之間的矛盾。

2.3 女性遭遇就業歧視的救濟渠道不夠完善

首先，由于就業過程中的性別歧視多為隱蔽，勞動保障監察機構難以通過審查規章制度等措施查知，即使有女性勞動者舉報，勞動保障監察機構通常也僅能責令改正或處以小額罰款，難以對企業形成有效威懾。其次，招聘階段的就業歧視不屬于勞動仲裁受案范圍，遭遇不公平待遇的女性只能向法院起訴，但訴訟時間長、程序繁瑣、維權難度非常大、維權成本也很高，受害者多半只能望而卻步。再次，現有的關于行政職能部門的職權、職責相關規定多較原則，相關部門的職能劃分不明確，導致各部門之間互相推諉的現象時有發生，受害者耗費大量精力、時間，維權難度日益增大，各種救濟渠道均難暢通。

3 “全面二孩”政策下保障女性公平就業權利的途徑

3.1 加強頂層設計，從法律層面加強保障

要想切實保護育齡女性，尤其是即將生育“二孩”的育齡女性的平等就業權益，必須在立法方面對基于性別和生育歧視的行為作出具體限定，在侵犯權益發生之后，法律能夠明確對其行為進行制裁，從物質和精神上對育齡女性進行賠償，同時用法的威懾力來規范用人單位的行為。

3.1.1 健全女性就業保障法律，制定《反就業歧視法》。1958年，國際勞工組織在《就業與職業歧視公約》中指出，基于性別、種族、膚色、宗教等原因，具有取消或損害就業或職業機會均等或待遇平等作用的任何區別、排斥或優惠，即構成就業上的歧視。這是國際組織對勞動就業中歧視的一個規定。越來越多的國家和地區，已經制定或正在制定反歧視基本法，對歧視的概念、適用范圍、反歧視專門機構和糾紛處理機制，作出統一規定。隨著中國特色社會主義法律體系的建立和完善，以及我國在反就業歧視方面的研究和立法能力的加強，制定一部造福民眾和社會發展的反就業歧視法十分必要。目前，我國尚無專門的反就業歧視的法律，理應借鑒國際公約和西方發達國家對就業歧視的規定，結合我國具體國情，針對當前的突出問題，加快反就業歧視立法步伐，從法律層面明確界定就業性別歧視定義、類型、適用范圍、調整對象、用人單位義務和法律責任等，加強反就業性別歧視監管和處罰力度，增強現有女性就業權利保障的可操作性。

3.1.2加強生育保險立法。《企業職工生育保險試行辦法》規定的生育保險的保障對象只有城鎮企業的已婚女性職工，沒有把廣大的行政、事業單位，鄉鎮企業，個體經營者以及城鄉居民納入生育保險的范圍之內，造成了其他的人員喪失了享受生育保險待遇的權利，以及公共衛生資源享受上的不公平。同時，生育保險費用是由用人單位承擔，個人不用承擔，因此其他非正規就業的女性，及用人單位不愿為其交費的女性，都不能享受生育保險待遇。相對于已基本實現全民覆蓋的醫療保險來說，生育保險主要針對城鎮企業職工，參保范圍過窄。目前我國尚沒有統一規范的生育保險法律，現有的“規定”、“試行辦法”、“決定”等，在實踐中還存在一定的沖突，對生育保險的貫徹實施造成阻礙。應加快生育保險統一立法，在對現行《企業職工生育保險試行辦法》修改的基礎上，盡快制定出生育保險法律法規，在全國范圍內對生育保險進行統一立法。通過立法，使生育保險與醫療、失業、養老等社會保險列為同等重要地位，成為強制實行的社會性保險，納入社會保險體系統一管理、統一規劃、統一實施。通過立法，逐步規范生育保險制度的各操作標準，保證女性職工足額及時享受生育保險待遇。盡快將生育保險和基本醫療保險合并實施，讓所有參加基本醫療保險的人員都有享受生育保險待遇，從而較好地擴大生育保險覆蓋面。

3.2 建立生育經濟支持政策、制度

促進女性公平就業是個系統工程，政府有責任為促進女性公平就業進行制度建設，保證企業之間的平等競爭，不讓多雇女工的企業在經濟上多受損失。政府還應制定臨時性傾斜性政策，消除歷史原因造成的不平等就業，保障男女兩性之間的平等就業機會，為女性公平就業分擔一定的責任。

3.2.1 制定相關稅收減免、補貼等制度、政策

二孩生育確實給企業造成沖擊，特別是教育、醫療等女性密集行業。中國的企業，已承受非常大的社保成本，如果再承擔較大的生育成本，不能獲得相應的補貼或稅收減免，就等于是對聘用女職工企業的懲罰。如果沒有外力減少負擔，那么用人單位和育齡女職工之間的矛盾必將常態化。在所有鼓勵生育的國家，沒有任何一個政府是光靠嘴說而不出錢的。女性生育要政府即全體納稅人給予補貼，邏輯在于，人口繁衍既是個人私事，更是社會事務。考慮企業和個人及家庭負擔，政府應出臺稅收減免政策，相當于女性 “自帶糧票”共同分擔生育成本，體現對女職工的特別保護和人性關懷。政府可出臺激勵用人單位雇傭女性員工政策，如帶薪產假中的“薪”，由政府支出，可向稅務局或其他機構申請;通過政策性補貼、政策資金傾斜等方式，減輕企業對女職工“潛在產假風險”的顧慮，縮小男女職工雇用成本差別，激勵企業雇傭女性員工;對于機關事業單位，女職工超過40%，可以考慮增加編制系數，解決女性集中生育造成的缺崗問題。

3.2.2 生育保險基金急需政府加大投入

“全面二孩”政策實施前，我國生育保險基金是有一定結余的，基本能夠承受“全面二孩”政策帶來的支出上升。

“全面二孩”政策實施以來，從一定程度上必然會增加生育保險基金的支出，雖然近年來生育保險基金的結余率在下降，但由于我國生育保險基金僅占社保基金的1.1%，對政府財政的壓力相對較小。女性在就業市場受到歧視的重要原因就是生育問題。社會統籌的生育保險能在很大程度上化解懷孕、產假對女性就業的影響，生育保險發揮著重要的積極作用。但目前，生育保險責任負擔失衡，生育保險的責任基本由用人單位承擔，導致女性職工在就業市場中面臨較大壓力。政府作為宏觀調控的主體，需要承擔更多的責任來平衡這一矛盾，需大力增加生育保險基金的投入，利用國家財政為企業和社會分擔一部分責任。

3.3 拓寬、暢通就業歧視救濟渠道

不能得到救濟的權利不是真正的權利，僅是一紙空文。完善我國就業歧視的各救濟渠道，實現社會公平正義，促進社會穩定發展，迫在眉睫。

3.3.1 加強司法救濟渠道。根據我國法律，勞動爭議案件的受案范圍是以用人單位和勞動者已訂立書面勞動合同或建立事實勞動關系而產生的勞動糾紛為條件，從而使女性應聘者對就業歧視行為幾乎無計可施。目前，“平等就業權糾紛”已被最高人民法院列為單獨案由，受案法院應考慮此類案件的特殊性，強化職權調查，積極引導當事人尋求法律救濟，盡量適用速裁程序，快速審理此類案件。此外，還應將招聘環節的就業歧視行為納入勞動仲裁的受理范圍，還可以考慮賦予工會或者婦聯組織公益訴訟權，讓其代表受到就業歧視的女性勞動者的利益進行公益訴訟。工會、婦聯擁有比勞動者大得多的政治、經濟、信息方面的優勢和影響力，讓其代為訴訟，可以平衡用工單位和勞動者的強弱對比，有利于實現社會公平正義。

3.3.2 建立反就業歧視專門機構。我國目前存在大量就業歧視現象，為了更好地維護勞動者，特別是女性勞動者的就業權，有必要借鑒西方發達國家的經驗，建立一個類似就業平等委員會的機構，專職、獨立地處理關于就業歧視的案件。雖然，工會、婦聯也從一定程度上對遭受就業歧視的勞動者提供幫助，但由于我國政治體制的原因，加之地方保護主義，不可避免地使很多地方的工會、婦聯直接受控于當地政府，并不具有完全獨立性，發揮作用非常有限。如果有獨立、專職機構處理此類案件，受歧視人群可獲得一個更加快捷、便利、有效的救濟途徑，還可以成為司法資源的補充，減輕法院受案量，避免司法資源的浪費。

3.3.3 加大反就業性別歧視宣傳、培訓力度。在輿論方面，大力營造平等就業環境和氛圍，讓用人單位明白什么是就業性別歧視，就業性別歧視需承擔的責任。依托大數據平臺，建立女性職工招聘和權益保障的常態化機制，并將相關情況錄入企業征信系統，定期向社會公布。對能夠持續落實平等就業政策的企業，相關部門應加以表彰，對情節惡劣的單位列入黑名單，定期公布于眾，且不納入政府采購范圍，一獎一罰，形成風向引領。國家通過引導，支持和提倡生育“二孩”后有能力的女性進行學習深造，成為高素質的人才，朝更高的方向邁進;對于有就業需求的育齡女性來說，社會還要加大力度，對她們進行職業方面的教育和培訓，提供專業化的指導和幫助。

（作者單位：重慶社會科學院）