鄉村振興戰略城鄉融合發展的阻礙因素與政策支撐淺析

魏劍閣

摘 要：《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》從政策支持層面強調要順應城鄉融合發展趨勢，重塑城鄉關系，更好激發農村內部發展活力、優化農村外部發展環境，推動人才、土地、資本等要素雙向流動，為鄉村振興注入新動能。其中，人才是關鍵因素，而事關人才使用的體制機制是重中之重。能否建立一個招得來人才，留得住人才，使用好人才的體制、機制是制約縣鄉基層尤其是農村發展的瓶頸。振興之路離不開人才支撐，城鄉融合不僅僅是農村富余勞動力的城市化，還要促進高層次人才從城市流向農村更廣闊的天地，建立能激勵新時代的知識青年“上山下鄉”的體制機制。

關鍵詞：城鄉融合 政策支撐 體制機制

中圖分類號：F320文獻標識碼：A文章編號：1003-9082（2019）10-0250-02

城鄉關系是所有爭取實現現代化的國家在制定發展戰略時必須面對的課題。所以，如何處理好現代化進程中的城鄉關系問題，也是我國國家發展戰略中所必須面對和解決的一個重要課題。改革開放40年來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就：改革和完善了傳統的計劃經濟體制和傳統的國有企業體制，建立了社會主義市場經濟體制，經濟社會發展迅速，綜臺國力大大提高，廣大農村也發生了深刻變化，城鄉關系、工農關系較改革開放前得到了明顯的改善和進步。然而隨著我國經濟的迅速發展，城鄉差距越來越大，處于嚴重失衡狀態。這種失衡直接影響到整個社會經濟效率。

一、當前嵐山區農村農業工作的現狀

2017年中央農村工作會上，習近平總書記系統全面地闡述了實現中國特色社會主義鄉村振興的“七條道路”，這“七條道路”在《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》中得到了很好的體現，針對的正是目前我國農村農業的現狀，應該說對癥下藥，針對性很強。但是能否取得預期效果，還要取決于各級黨委政府的配套政策支撐及職能部門和廣大農業農村工作者的落實措施是否切合實際，是否有勇氣“下猛藥”，針砭時弊去頑疾。

1.小城鎮建設格局初步形成

黨的十九大報告指出，要“以城市群為主構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”，明確了我國未來城鎮化的路徑和方向。作為山東省東南沿海城市，日照市將特色小鎮建設作為加快城鄉融合的發展路徑加強了研究實踐，2017年8月又出臺了《關于培育創建特色小鎮的實施意見》對這項工作進行規范指導。經過近幾年來的發展，日照市嵐山區全區9個鄉鎮（街道）初步形成各具特色的發展路徑，其中巨峰鎮以“北方海岸茶香小鎮”入選全國第二批特色小鎮名單。全區各鄉鎮街道圍繞海域旅游、海濱鋼城、五金加工、塑膠加工、木材產業等特色產業加快了小城鎮建設步伐。目前基本形成了具有沿海新區小城鎮建設的特色。

1.1空間特色鮮明，帶動特色小鎮蓬勃發展。空間上，全區各鄉鎮以各自特色產業為核心，初步形成了“城鎮規模等級有序、空間布局合理、城鄉共建共享”的特色小鎮發展格局。各鄉鎮依托各自歷史、文化、區位、地理、交通、人口、資源、環境、產業等基礎和優勢，一批功能完善、特色鮮明、宜居宜業的具有較強人口和產業聚集能力的特色小鎮正在加速發展。持續推進交通、供電、供水等基礎設施建設，222省道拓寬，農村幸福公路建設，全面提升了鄉村綜合承載能力，為特色小鎮的發展和繁榮提供了必要條件。美麗鄉村建設、林水會戰等工作的推進也直接推進了特色小鎮發展。

1.2產業特色鮮明，做強主業成為特色小鎮發展的方向。當前我區重點培育的特色小鎮均以自然資源、區位優勢、產業基礎為條件，因地制宜培育特色種植、農產品加工、鄉村旅游、加工制造等特色產業，形成了各自的產業特色和產業支撐，如：巨峰茶香慢城，全鎮已發展茶園8萬畝（其中野山茶9000 畝），占全市茶園面積的30%;產茶村62個，茶葉加工企業59家（萬斤以上加工企業26家），茶葉專業 合作社185家，累計獲得省級和國家級各種茶葉獎項86次。2017年，全鎮加工干茶4600噸，干、鮮葉產值11.6億元。黃墩鎮自1996年起，開始大規模發展板栗，以板栗、黃煙、生姜為主的林果產業特色明顯。2009年，全鎮從20多日本栗品種中篩選出最為適合生長、產量高、品質優的四個品種，進行高接換頭，板栗品種得到了極大改良。在此基礎上，通過精細化、科學化管理，板栗產量、質量也持續攀高。尤其是近年來，搶抓林水會戰機遇，大力改山治水，發展各類林果，深挖板栗這一產業優勢，做好一二三產融合文章，穩定一產的基礎上，向新六產要效益。鎮內現有過千畝的板栗、黃桃、核桃、霜紅桃、榛子等片區幾十個，這在全市都不多見。

1.3創新特色鮮明，全面改革和簡政放權不斷優化特色小鎮的發展環境。自特色小鎮創建以來，全區普遍要求各鄉鎮編制特色小鎮培育方案，大膽推進改革創新，并在項目申報、資金下達、政策配套等方面給予支持，為特色小鎮加快發展注入了活力和動力，加速了人口、產業、行政等資源的聚集，為打造特色小鎮起到了積極的促進作用。推進簡政放權，擴權強鎮改革，進一步向鄉鎮下放事權、財權、人事權和項目審批、綜合執法等多種權限，全面提升特色小鎮對鎮域經濟發展的決策和統籌協調能力，有利于進一步培育和壯大一批鎮域特色產業。

2.小城鎮建設過程中的問題和不足

嵐山區的特色小鎮建設基本上貫徹了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》指導思想，取得了較大進展與成效，但非常明顯，嵐山區與全國其他新城鎮一樣，存在許多經驗上的不足和歷史問題。

2.1產業不強，支撐帶動作用有待進一步增強。目前我區以巨峰鎮、黃墩鎮為代表的特色小鎮建設從總體上看已經初具雛形，形成了“一核帶動、多點布局”的良好格局，在一定程度上帶動了當地經濟發展。但總體上仍處于起步階段，缺乏在業內特別是全省、全國有影響力、有競爭力、有帶動力的特色產業，但是特色產業抵抗市場風險能力不強，沒有形成品牌效應和輻射帶動效應;龍頭企業較少，規模偏小，產業組織化規模化程度不高。如巨峰鎮作為“南荼北引”第一鎮，特色產業雖已形成，但產業鏈條還需延伸，當前普遍還停留在初級產品，產業鏈，價值鏈不長，產品附加值還得不到有效發揮，茶葉深加工、茶文化旅游、新茶品研發等產業環節上普遍還是簿弱，產業層次得不到提升，產業價值得不到有效發揮。同時，特色產業龍頭企業數量不多，實力不強，推進產業提層次、上檔次的能力不夠、動力不足。

2.2配套不優，建設管理水平有待進一步提高。嵐山區經濟發展二元化現象也非常明顯，尤其是南四鎮與北部山區鄉鎮差別顯著。小鎮環境不美，鎮區規劃建設滯后，街道狹窄，建筑雜亂，綠化稀少。如巨峰鎮僅在茶葉種植、加工業發展上尚可，其他旅游、商貿、物流等產業不配套。基礎設施建設滯后，鎮容鎮貌有待整治和改善，生態環境有待加大投入和保護力度，其他如黃墩鎮等小鎮也有類似問題。

2.3要素緊缺，資源聚集整合能力有待進一步增強。特色小鎮建設最大的制約就是資金、土地和人才。建設資金不足，目前多數特色小鎮終濟社會發展總體水平較低，經濟負擔較重，鎮本級財政資金有限，面臨著招商引資能力弱、投融資平臺作用小以及民間投資少的諸多困難。重大建設主要是靠爭取項目，但項目前期的環評、規劃、土地、消防、施工等各項設計費用巨大，耗時過長，大大拉長了建設周期。而特色小鎮在規劃編制、基礎設施建設、人才引進、產業發展、項目推進等多方面都需要大量的資本投入，小鎮建設缺乏強有力的資本支撐，為基礎設施建設負債累累。

土地要素制約緊，小鎮建設發展需要占用部分農田，土地調規涉及面較大，調規難以到位，制約新鎮區建設工作的推進。在項目實施過程中，發改、國土、環保等部門的一些硬性指標制約著特色小鎮的建設，比如在當前的總體規劃中，巨峰水庫周邊已被規劃進行田園綜合體打造，但作為飲用水源地，不符合環保部門要求，項目進展緩慢。

專業性、技術性人才嚴重缺乏，鄉鎮干部隊伍中真正精通規劃建設、資本運轉、項目運營的高質量人才極為匱乏。遠不能滿足實際工作需求，面對重點難點問題時，缺乏專業人才的指導與管理。

二、問題的根源

進入新世紀以來，國家以破除城鄉二元結構為重點的各項改革不斷深化，在穩定和完善土地承包關系的基礎上，吸取前蘇聯長期以來以犧牲農民利益發展軍工業、因奪利于民而失去民心的慘重教訓，實行以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革，逐步扭轉了長期以來農民負擔過重的局面。這些都為構建城鄉經濟社會發展一體化新格局奠定了—定的基礎，取得了一定成效。但是占人口總數70%以上的農民群體和人均稀薄的土地面積，使得我國暫時無法從根本上改變因經濟發展迅速城鄉差距逐漸拉大的事實，主要表現在：

1.城鄉經濟發展差距拉大

農業勞動生產率低下，農民收入水平增長緩慢，嵐山區城鄉經濟二元結構特征非常明顯，北部山區四鎮尤其是中樓鎮、黃墩鎮在劃歸嵐山區之前區位優勢幾近于無，交通不便，進出一條道且年久失修，極大地制約了經濟進一步發展。

2.城鄉基礎設施投入差距拉大

長期以來，政府將更多資金投入城市建設上，對農村基礎設施建沒資金投入還是極為有限的，再加上農村攤子大、底子薄，建設項目很難一下子全面鋪開，這就很難滿足農村經濟社會發展的需求，二元化現象仍然明顯。

3.人多地少的格局制約了農村農業的發展速度

我國是個擁有十幾億人口的國家。至今，仍然有70%的人口滯留在農村。而其它發達國家的農業人口所占的比例都很小，如美國的農業人口占總人口的1%，德國農業人口占總人口的2.8%。二是生產規模小，農作地塊零碎。我國人均耕地不足0.087公頃，家庭經營規模在O.42公頃左右，且隨著人口增加，人均耕地越來越少，地塊越來越零碎。而其它發達國家的農場經營規模都在幾百公頃甚至上千公頃。三是影響先進農業機械、技術的普及與提高。我國農村根多地區田間作業只能繼續停留在人畜勞作和簡單的機械生產層次上，維持低水平的簡單再生產。而其它發達國家的農業機械化程度都很高，農產品科技含量也很高。所有這些，都是工農、城鄉、地區差別越來越大，農民問題越來越多、矛盾越來越尖銳的主要原因。

4.歷史形成的小農經濟思想禁錮了農民的經濟思維

我國是一個傳統農業經濟很發達的國家，小農經濟思想觀念使農村和農民處在一種相對與城市居民來說發展機會不平等的狀態之下，這是農村落后的歷史背景。直到現在城鄉人口比率、工農產業結構一直沒有發生根本性變化，至今仍然是二元結構社會。農村人口和勞動力數量與國家農業現代化進程及社會生產力發展程度很不吻合，在城市與城市工業發展較快的同時，農村和農業的落后面貌沒有得到相應的改變，仍然處于城鄉之間、工農之間不相協調的“二元結構”，嚴重地影響了我國工業化和農業現代化進程。

綜上所述，農村落后是世界工業革命成功之后，人類生產力發展的必然結果，是在均田制思想指導下以家庭聯產承包責任制為主體的經濟體制所形成的小農經濟模式不適應經濟發展的必然產物，是繼續維持傳統以分散為特征的生產生活方式這種劣勢結構的最終結局。

三、我區特色小鎮發展思路和建議

特色小鎮是具有明確產業定位、文化內涵、旅游業態和一定社區功能的發展平臺。我區特色小鎮規劃建設要堅持“產業主導、全面發展”總戰略和“興產業、強實體、提品質、增實效”總要求，把特色小鎮建設作為實現鄉村全面振興的重要抓手。

1.準確定位，因地制宜做好科學規劃

規劃是引導產業發展的龍頭，是指導城鎮發展的科學依據。制定我區農村新城鎮、工業化、農業現代化五十年甚至百年發展戰略目標。使我區在2l世紀中期城市城鎮人口達到總人口的70%左右，使農村人口越來越少，城市城鎮化、工業化、農業現代化程度越來越高。目前全區9個鄉鎮街道雖然全部在行政區劃上完成了由村民委員會向社區居委會的轉變，但大多數村落仍然是農業為主的行政村，村民仍然是種地的居民身份。當前應由市級層面立足于“產業主導，全面發展”總戰略，強化特色小鎮頂層設計，將特色小鎮規劃面積一般控制在3平方公里左右，核心建設面積一般控制在l平方公里內，科學編制特色小鎮布局規劃。

2.突出特色，做強做實做大特色產業

要立足于本身的特色產業基礎，面向市場需求，根據自身的特點和優勢確立特色鮮明的產業定位，堅持立足于“一鎮一業，一鎮一特色”，培育在全國和全省有影響力的特色小鎮。以產業為基礎，重點打造特色小鎮，即巨峰鎮、黃墩鎮等特色農產品及旅游風情特色鎮，虎山鎮、碑廓鎮、高興鎮、中樓鎮的鋼鐵、木材、五金、橡膠等產業配套及加工等產業特色鎮，嵐山頭街道、安東衛街道、前三島鄉等濱海漁村旅游及海產品商貿物流（含電子商務）特色鎮。

3.以點帶面、抓點擴面，突出對特色小鎮建設的示范和引領

盤活農村土地資源，繼續維持現行家庭聯產承包責任制，在保證社會穩定的前提下，制定出合理的有利于農村土地逐步集中的有關政策，同時出臺特色鎮扶持政策，區級層面設立特色小鎮開發建設專項扶持資金，鼓勵特色小鎮建立“政府引導、市場主導、企業先導”市場運營模式，形成多渠道、多元化的投資格局。要明確并落實各項稅費減免、用地保障、人才引進等政策，著力破解特色小鎮要素制約問題。各級各部門積極引導具有特殊技能的外出創業人員、大學生甚至海外留學生聚集在特色小鎮創業創新，努力為特色小鎮發展注入新的活力。

參考文獻

[1]2018年中央一號文件.中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見.鄉村振興戰略規劃（2018-2022）.