“變薄”的負面清單— 透析新版負面清單油氣上游領域外資準入限制取消

□ 文/本刊記者 田野

這是一張“變薄”的外資準入負面清單，其意蘊耐人尋味。

隨著《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》同頻發布，由國資密集把守的油氣上游領域大門洞開—與2018年版本相比，新版外資準入負面清單將“石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發限于合資、合作”條目刪除。這也就意味著，從7月30日新版負面清單實施開起，外資將在準入“降門檻”+權利保護“升門檻”環境中進入我國油氣勘探開發核心領域，“各地區、各部門不得在負面清單之外的領域，單獨對外資設置準入限制”。

新版外資準入負面清單進一步縮減了長度，清單條目由48條減至40條，壓減比例16.7%；自貿試驗區外資準入負面清單條目由45條減至37條，壓減比例17.8%。

外資準入負面清單“變薄”，兌現了我國“對外商投資準入負面清單只做減法”的承諾，也是近年來我國不斷擴大對外開放的一個縮影。2018年版外資準入負面清單從區域試點擴展到全國統一，是市場準入制度和投資管理體制的重大突破，這不僅是清單長度的縮短，更重要的是推動了重點領域開放，“變薄”的背后，彰顯了我國對外開放的決心。

作為新版外資準入負面清單的一大亮點，油氣產業上游領域開放引發各方關注。

新版外資準入負面清單進一步縮減了長度，清單條目由48 條減至40 條，壓減比例16.7%；自貿試驗區外資準入負面清單條目由45 條減至37條，壓減比例17.8%。

油氣上游投資主體多元化時代到來

負面清單制度發端于國際投資領域，是指政府列出禁止和限制進入的行業、領域、業務等清單，清單之外領域都可以自由進入，即“法無禁止即可為”。目前負面清單制度已被70多個國家采用，逐漸成為國際上通用的投資準入制度。在我國，負面清單制度首先應用實踐于上海自貿區，取得了比較明顯的效果。黨的十八大要求“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。可見在不久的將來，我國將全面實行市場準入負面清單制度。

石油行業尤其是石油上游勘探領域是我國集中度較高的行業之一，政府一貫強調涉及國家安全、國民經濟命脈的關鍵領域，必須有國資控股。國家發改委價格監測中心高級經濟師、能源價格委員會專家劉滿平博士認為：由于油氣不同環節業務特性不同，我國油氣改革呈現“循序漸進”的特點，總體上以下游煉油、成品油批發、倉儲和零售及天然氣銷售改革開放為主。其中，煉油產業及天然氣銷售尤其是地方燃氣開放最早，目前已形成由大型國企、地方企業、民營企業、外企構成的多元化市場競爭格局。成品油批發、倉儲改革在2013年后加速推進，目前已有40家地方煉廠獲得原油進口“雙權”。2018年我國煉化行業和成品油終端市場、加油站全面向外資放開，一些跨國大石油石化公司已著手在華獨資建設大型煉化裝置。相比下游，中游和上游的改革開放相對較慢。其中，上游因涉及國家油氣資源和礦業權，與能源安全密切相關，此前我國一直持謹慎態度，這次開放再加上中游管網改革，標志著我國整個油氣產業鏈“開閘放水”。

這是我國首次對外資全面開放油氣上游領域，其意義不言而喻。對外經濟貿易大學一帶一路能源貿易與發展研究中心主任董秀成坦言，我國油氣勘探開發松綁，符合國家油氣體制改革的總體方向和基本原則，是油氣領域市場化改革的必然趨勢。此輪油氣體制改革始于2017年。當年5月，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，從放開上游勘查開采、完善原油進出口政策、向第三方放開管網等8個方面對改革做出綱領性規定，允許符合準入條件并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘探開采。

“經過拆分合并為主要內容的油企體制改革和產業重組，我國油氣產業選擇了上下游一體化的國家石油公司經營模式，這對迅速擴大油氣企業規模、提高油氣產量發揮了積極作用。但上下游一體化經營也扭曲了市場價格和供求關系。”國務院研究室綜合研究司副司長范必認為，油氣是傳統計劃經濟時代管制最嚴格的領域之一，即使中國石油、中國石化、中國海油已在美、港等地上市，成為國際石油公司，但迄今仍沒有完成向市場經濟體制的轉型。油氣體制既有計劃經濟特征，也有“局部市場化”經濟特征，是典型的雙重體制。油氣產業鏈是多重體制亞型復合體構成的不完全市場產業鏈。

近兩年國際油價再平衡為我國油氣產業市場化改革提供了契機，此次開放上游領域將以較小成本撼動上游單一的投資結構，為今后以法律形式確認夯實了基礎。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員張亮認為，在我國油氣上游領域石油立法所調整的關系包括：資源所有者與從業公司在礦權授予與獲得上的關系，政府與從業公司之間管理與被管理的關系，國家與從業公司在石油收益上的分配關系，石油作業與土地使用的關系，從業公司之間的競爭關系等。在下游領域石油立法調整的關系包括：從業公司之間的競爭關系、從業公司與消費者的關系等。通過法律對這一系列關系的約束，將會規范行業各領域經營秩序，從而保證行業高效運行。

此次國家取消油氣勘探開發領域外資準入限制，旨在引入更多市場主體包括外資參與，增強市場供給力量、增加資金投入，提升國內油氣自給能力。我國原油加工量和石油表觀消費量雙破6億噸，石油對外依存度逼近70%；天然氣消費繼續保持強勁增長，對外依存度升至45.3%，加大國內油氣勘探力度刻不容緩。“我國深層—超深層資源和非常規資源潛力大，具備發現大型-特大型油氣田的潛力。近海總體處于勘探高峰前期階段，是增儲上產現實領域。”自然資源部油氣資源戰略研究中心主任謝承祥認為，相比易開采油氣資源空間逐年縮小現狀，深層、深水、非常規將為我國油氣上產提供新空間。而外資在這些領域都具有比較優勢，可以提升國內勘探開發效率與技術水平。

當然，在油氣行業實行市場準入負面清單制度是一個新生事物，不可能一下子解決業已存在的所有問題，還可能遇到未曾預料到的問題和風險。例如，管理者責任風險日益增大、事中與事后監管的難度和壓力加大、經濟安全風險加大等。對此，要保持一定的清醒和認識，采取相應的措施。“實行放開新政后，由于外資在上游特別是海上油氣勘探領域具有相對競爭優勢，理論上講，外資石油企業有望獨立在我國開展油氣田勘探開發。但現實中，還需要一些配套措施，如油氣探礦權和采礦權出讓與流轉的操作細則、管網真正獨立和第三方公平開放、礦產勘探資料信息共享、價格機制改革等，上游市場才能真正實現市場化。”劉滿平表示。

油氣礦業權改革已經上路

我國憲法規定礦產資源屬于國家所有，但如何體現國家所有權，在改革開放前，完全是另一種表達方式。從上世紀50年代到70年代中葉，礦業是我國實行計劃經濟非常徹底的領域：地勘成果由中央財政出資并無償向國有企業提供；企業消耗的地質勘查成果不計入礦產品成本，其貨幣價值沉淀在利潤中上繳國家。礦產資源的有償使用制度改革，在此后我國經濟社會高速發展中經受住了考驗，在全球礦業市場從繁榮到衰落到恢復的起伏周期中，礦業權市場不斷發育。截至2017年底，我國共有石油、天然氣、煤層氣、頁巖氣探礦權941個，采礦權762個；非油氣礦產探礦權2.12萬個，采礦權5.66萬個。

“現在，負面清單現在已明確刪除了限制，但外資企業拿到油氣區塊礦權的路徑尚不清晰。”范必認為，如果后續不出臺配套文件規范油氣探礦權和采礦權出讓、流轉的操作細則，負面清單刪除限制的意義就有限了。“未來，外資獲取油氣礦權是向相關部門申請，還是參與公開競爭性招標，如今還在討論之中”。

“油氣礦業權本身就是油氣資源資產產權的一種。當前油氣礦業權管理實踐中，制度的不完善甚至嚴重缺陷引發的影響實際生產、增加管理負擔、相關產權界定爭議、合理不合規等矛盾日漸突出，加快相關改革進程迫在眉睫。”勘探開發研究院油氣資源規劃研究所吳培紅表示。

我國油氣探礦權和采礦權，除極少數歷史遺留外，均歸國有石油公司所有。范必認為，礦權高度集中，導致不少區塊存在“占而不勘”或者勘探投入不足現象。油氣探礦權采取先登先得模式，即哪家國有石油公司先申請就免費給哪家。這種方式競爭程度很低，企業保有探礦權的成本也很低。按《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定，在前3年中，探礦權使用費為每平方千米100元，3年后每平方千米每年增加100元，但最高不超過500元。勘查期（最長7年）若無油氣發現，企業可申請礦權延期（每次2年），且無次數限制。這使企業理論上可低成本永久占有探礦權。此外，對未達到最低勘查投入的礦權也沒有嚴格按規定收回，企業沒有壓力，進一步導致勘查投入不足。企業獲取和保有采礦權成本更低。勘探如有油氣發現，企業可優先登記并免費獲得探礦權區采礦權，在開發期內也僅需支付每平方千米l000元/年的采礦權使用費。礦權管理上存在的問題，未能充分體現國家對資源所有者權益和企業有償使用礦權原則，導致國內油氣勘探開發競爭不足、投入不足，進口量越來越大。

吳培紅則從油企角度釋義礦權改革難點，“近年隨著國家放寬準入，允許多元主體進入油氣市場，幾大公司除外的其他礦權人由原先不足20家，已增加到50家以上，但也暴露出一些實際問題；強化退出管理以來，油氣礦業權總面積從高峰期的450萬平方千米以上，下降至目前的325萬平方千米，陸域探礦權退減幅度超過120萬平方千米，幾大公司礦權出多進少，后續將面臨勘探空間不足問題；競爭性出讓從2011年開始已組織了11次，嘗試了招、拍、掛等多種方式，但總體存在一些問題，不能高效滿足實際需求。上述種種問題，管理細則不完善是重要因素，到了從健全管理規范角度進行系統解決的時候。”

事實上，我國礦業權改革已經上路。2015年10月20日，作為國務院部署的試點工作，新疆石油天然氣勘查區塊招標出讓招標會在北京舉行，吸引包括民營企業在內的13家企業投標。這是國內首次允許民資和社會資本參與油氣上游勘探開發市場，被業內人士解讀為正式開啟我國油氣勘查開采體制改革“破冰之旅”。

2017年，我國礦業權制度市場化改革迎來新紀元，傳出更進一步突破信號。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《礦業權出讓制度改革方案》，要求礦業權出讓以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業權競爭性出讓，嚴格限制礦業權協議出讓，充分發揮市場配置資源的決定性作用。隨著《礦產資源權益金制度改革方案》等多個方案出臺，“市場配置、有償使用”等改革關鍵詞更加突出，也為未來礦業權制度改革破題引路。當年年底，中國石油啟動東西部油田礦權內部流轉基本完成，中西部鄂爾多斯、四川、柴達木三大盆地及部分外圍盆地共16個探、采礦權區塊從西南油氣田等3個地區公司流轉到了大慶等4個地區公司。如此大范圍的礦權流轉，在中國石油歷史上還是第一次。隨即，中國石化也開啟了礦權流轉之路，宣布華北油氣分公司和河南油田正式簽署旬邑—宜君礦權區塊移交協議，該區塊正式流轉至河南油田，標志著中國石化礦權區塊內部市場化流轉改革、探索難動用儲量效益開發新模式邁出關鍵步伐。此外，三大國有石油企業還互簽礦權協議，合力推動國內油氣勘探開發。按照協議，三大國有石油企業將開展系統的聯合研究、聯合勘探，通過資料共享、成果共享、技術共享、設施共享，進一步推動高質量勘探與效益開發，加快油氣增儲上產步伐，推動我國油氣勘探開發事業持續健康發展，全力保障國家能源安全。

盡管配套政策尚未落地，但從油氣礦業權管理看，外資企業直接參與油氣礦業權競爭已成為現實。油氣上游領域改革開放，形成多元主體公平競爭局面，肯定有利于油氣資源的勘探開發效率。但是兩個潛在危機也客觀存在，需要進一步關注和防范：一是按照油氣體制深化改革若干意見，能源安全保障還是改革的主要基點，由于油氣礦權改革造成國有石油公司區塊數量減少，進而影響新增儲量和近期產量的效果需要評估、分析和積極應對；二是參差不齊的多元化投資主體進入上游領域后，不同的利益訴求、技術缺陷和不合理的開發方式對地下層系造成的紊亂和傷害，需要評估和應對。

外資全產業鏈介入考驗國有石油企業

“石油全產業鏈松動，單一投資主體時代結束，會產生‘鯰魚效應’，推動整個產業發展。”自然資源部油氣資源戰略研究中心研究員潘繼平認為，取消外資進入油氣勘探開發行業的限制，必將促進上游競爭，增加投資，促進油氣勘探開發。外資（包括一些跨國石油公司等）憑借雄厚的資金、先進的技術和管理模式，將成為我國油氣勘探開發的一支重要力量，可能為油氣發現和開發帶來新機遇，推進油氣勘探開發增儲上產。

隨著國家油氣管網公司的成立和運營，特別是外商投資準入限制的取消，勢必將倒逼上游改革，加快油氣勘探開發和礦業權管理改革進程。

生產要素領域的市場化改革，有利于大幅度減少政府對資源的直接配置，會推動資源配置遵循市場規律，實現效益和效率的最大化。同時，生產要素領域的充分競爭總體上有利于降低要素成本，提高要素供給能力，進而提高各產業的國際競爭力。從實力上看，中國石油企業已進入全球市值排名“第一方陣”，但相對于一誕生就打上國際化烙印、有著百年歷史積淀的國際大石油公司，脫胎于計劃經濟體制的中國石油企業與國際一流水平仍有距離，在科技創新、國際化經營能力和融入國際規則等方面仍有進一步提升空間。

當然，機遇與風險總是相伴而生。外資、民資全產業鏈介入，通過參與礦權招標獲取礦權成為獨立礦權人，開展油氣勘探開發，與國內企業同臺競爭，將對現有國有石油企業形成一定壓力，特別是開發領域。盡管短期內可能無法構成威脅，但從長遠看，主要在油氣開發方面對國內企業構成競爭。此外，國內漸漸成長起來的民資油企，也將對國有油企構成競爭壓力。而剝離管輸業務后，國有石油企業生產經營模式將發生巨變，上中下游一體化優勢，以及一體化經營綜合成本核算優勢被削弱，進而加大了勘探開發的成本壓力。

最大的難點還在礦業權方面，“油氣商品市場和要素市場如果沒有一個大的發展，統一開放、競爭有序、多元發展的現代油氣市場體系將很難建立起來，實現有效的市場競爭。”范必認為，礦權改革是整個油氣改革的源頭，這一環節成功了，整個鏈條就通暢了。根據改革要求，國有大型石油公司原來已經設立礦權按照協議出讓方式進行勘查開采的情況將受到嚴格限制，區塊獲取的難度將進一步加大。

因而在政府層面，要加快出臺油氣勘查開采體制改革方案，著力推進油氣礦業權制度改革，形成油氣區塊招投標制度，加大力度有序投放增量區塊，同時推進存量區塊流轉，努力打造勘探開發生產多元化格局。在企業層面，要從尊重油氣地質規律、提高油氣安全供應保障能力、保護投資者利益等角度出發，在礦權招、拍、掛細則、出讓收益標準、對外合作規定、礦業權占用費標準、區塊退減機制、行業監管等諸多方面提出切實可行的建議。同時，根據油藏類型、開采工藝和成本差別等提出不同的稅收優惠政策，建議國家鼓勵難動用難采區塊勘探開發，例如提出完善資源稅優惠政策的細則、石油特別收益金差別化征收辦法、油氣資源綜合利用先進技術稅費鼓勵政策等。

由于礦權占用成本和退出風險不斷提高，國有石油企業需要進一步適時推進部分區塊的對外合作和作價交易，解決礦權保護投入不足問題，確保儲量資產的保值增值，實現公司礦權和儲量資源價值最大化；盡快搭建公司礦權交易或合作平臺，制定儲量資產評估規范，健全第三方評估機制，遴選可合作或交易區塊，適時開展儲量交易。對于部分新區風險勘探、非常規項目，以及難以滿足最低投入的Ⅲ類、Ⅳ類區塊，應加快開展對外合作，延長礦權時間，降低風險和投入。對于長期未動用、難動用儲量，積極開展企業內部價值評估和第三方獨立評估，確定儲量價值，適時開展儲量公開交易，減少礦權負擔，挖掘儲量價值。

放寬外資進入油氣勘探開發的限制，是我國油氣體制改革具有里程碑意義的一件大事，如果加上之前已鋪開的中游、下游領域的改革，標志著我國整個油氣產業將全面開放。在此背景下，我國石油企業將面臨更多來自國外石油企業的挑戰。但今后我國改革開放大門會越開越大，市場化程度會越來越高，這是大趨勢。對我國石油企業而言，需要重新審視梳理自身業務，盡快補齊短板，提高油氣供應能力。在新政策引領下，進一步創新合作模式和工作流程，以全新的角色應對市場考驗。