節(jié)余指標整治的地方政府債務(wù)風險淺析

于富海

摘 要：隨著發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于完善市場約束機制 嚴格防范外債風險和地方債務(wù)風險的通知》的出臺，地方政府債務(wù)再次引起民眾關(guān)注。脫貧攻堅事關(guān)民生，用好用活增減掛鉤政策迫在眉睫。節(jié)余指標整治需同政府合作，那么在節(jié)余指標整治過程中是否增加了地方政府債務(wù)，本文將從地方政府債務(wù)和節(jié)余指標整治兩方面闡述對于地方政府債務(wù)的影響。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);節(jié)余指標

一、地方政府債務(wù)的成因及分類

地方政府債務(wù)是指在某個時點上，地方政府作為債務(wù)人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎(chǔ)之上的顯性負債和政府道義上償付責任的隱性負債。

1.地方政府債務(wù)的成因

地方政府債務(wù)的成因既有歷史遺留的原因，也有財政體制、政策變化及城市化發(fā)展等無法回避的現(xiàn)實原因。具體分析地方政府債務(wù)形成原因主要有以下幾點。

（1）財政體制原因，倒金字塔型的財政收入分配體制，財政收入中央地方分成。每經(jīng)過一級政府，財政收入就會減少一部分，處于倒金字塔塔尖上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府時，財政收入少而極不穩(wěn)定。

（2）稅收政策中的結(jié)構(gòu)性減稅，地方政府財政收入的主要來源是地方稅收入，而地方稅收中營業(yè)稅一股獨大。隨著“營改增”的推行，營業(yè)稅已成為歷史，代之的是中央地方分成的增值稅，這直接導致地方政府收入減少。

（3）地方政府主導的城市化發(fā)展模式，許多應(yīng)由市場進行投入發(fā)展的領(lǐng)域完全由政府來主導，造成地方政府運用其職能去追求當?shù)亟?jīng)濟的高速增長，使政府過分干預市場，資源配置效率低下;另一個特點就是政績指向問題，現(xiàn)行政府考核機制中重政績輕債務(wù)、重資金投入輕效益評價的傾向普遍存在，造成地方政府只考慮現(xiàn)實效益，不考慮未來財政負擔。

2.地方政府債務(wù)的來源

由于各國所處的發(fā)展階段不同，資本市場和信貸市場的成熟度存在差異，因此，各國地方政府的主流舉債方式與自身金融體系發(fā)展狀況密切相關(guān)。就目前中國的現(xiàn)狀來說，地方政府債務(wù)的來源主要有銀行借款、發(fā)行地方債及政府公共資金借款等。

3.地方政府債務(wù)的分類

不同的視角下，地方政府債務(wù)有不同的分類。據(jù)此，本文將依據(jù)我國地方債務(wù)的分類，在結(jié)合漢納 普拉科瓦（Hana Polackova）的“財政風險矩陣”（FIscalriskmatrix）的分類法的基礎(chǔ)上把我國地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，直接債務(wù)中顯性債務(wù)包括國債轉(zhuǎn)貸、政府統(tǒng)借統(tǒng)還外債、拖欠工程款工資、國內(nèi)金融機構(gòu)借款、向單位或個人借款等，直接債務(wù)中隱形債務(wù)包括教育負債、基建負債、社會保障負債等;或有債務(wù)中顯性債務(wù)包括政府擔保內(nèi)、外債，或有債務(wù)中隱形債務(wù)包括地方金融機構(gòu)呆壞賬、地方政府投融資平臺負債等。

二、節(jié)余指標

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標（以下簡稱節(jié)余指標）是指根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，通過農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復墾，節(jié)約的建設(shè)用地指標，在優(yōu)先保障農(nóng)民新居、移民搬遷安置和農(nóng)村基礎(chǔ)、公益設(shè)施建設(shè)用地，并留足農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地的前提下，剩余的建設(shè)用地指標。目的是實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理。實質(zhì)是以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的區(qū)域補償制度，增減掛鉤指標兼具了新增建設(shè)用地指標、建設(shè)用地規(guī)模和占補平衡指標三項功能。

1.節(jié)余指標的整治

節(jié)余指標產(chǎn)生應(yīng)具備：按土地整理復墾項目管理有關(guān)規(guī)定的要求實施，經(jīng)驗收合格;節(jié)余指標已經(jīng)省國土資源廳備案;產(chǎn)生節(jié)余指標的主體為縣級人民政府;節(jié)余指標收益嚴格按照規(guī)定用途使用，不挪作他用。

（1）節(jié)余指標產(chǎn)生。依據(jù)土地整治規(guī)劃，由當?shù)卣M織對擬復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊拆舊復墾，經(jīng)有關(guān)部門驗收，節(jié)約的建設(shè)用地指標，扣除農(nóng)村自身發(fā)展用地，剩余的建設(shè)用地指標即視為節(jié)余指標。

（2）節(jié)余指標確認。縣（市、區(qū)）國土資源部門持市國土資源部門出具的農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復墾驗收文件，申報省國土資源廳進行內(nèi)業(yè)復核，確認節(jié)余指標。

（3）節(jié)余指標備案。產(chǎn)生節(jié)余指標縣（市、區(qū)）經(jīng)驗收的節(jié)余指標，經(jīng)市國土資源部門審核，省國土資源廳確認節(jié)余指標，當?shù)卦诹糇憧h域經(jīng)濟發(fā)展用地需求后，將擬用于省域內(nèi)調(diào)劑使用的節(jié)余指標到省國土資源廳備案，錄入省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標庫。網(wǎng)上備案時需提供：申請備案文件、驗收文件及節(jié)余指標的坐標位置圖、四至范圍圖、耕地數(shù)量和質(zhì)量情況等。沒有備案的，不能調(diào)劑使用。

2.節(jié)余指標的使用

為支持省扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作，允許符合國家規(guī)定條件的集中連片特困地區(qū)、國家和省級扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)在開展增減掛鉤時，可將節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，指標收益用于扶貧開發(fā)。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》（國辦〔2018〕16號）規(guī)定將增減掛鉤政策再次“升級”，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標跨省調(diào)劑。

3.節(jié)余指標的收益管理

按照“豫國土資發(fā)〔2016〕6號”文規(guī)定，節(jié)余指標有償調(diào)劑使用價格，采取省級土地指標交易平臺競拍價或雙方縣級人民政府協(xié)商確定。

按照協(xié)議約定，使用節(jié)余指標方應(yīng)將指標使用價款匯繳產(chǎn)生指標方財政部門用于匯繳土地收入的非稅收入財政專戶，產(chǎn)生節(jié)余指標方出具相關(guān)專用票據(jù)。指標價款要同其他資金實行分賬核算并按照規(guī)定及時繳入地方國庫。

節(jié)余指標價款納入政府性基金預算管理，計入“國有土地使用權(quán)出讓收入――其他土地出讓收入”科目。支出列入“國有土地使用權(quán)出讓收入及對應(yīng)專項債務(wù)收入安排的支出"科目。國土資源部門和財政部門的業(yè)務(wù)管理部門要設(shè)立指標價款輔助賬，按收入和支出明細科目分類記賬，并定期和財政國庫部門對賬。

4.節(jié)余指標的功效

增減掛鉤政策是脫貧攻堅的重要抓手，在扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作中發(fā)揮了重要作用，既為扶貧搬遷工作籌集了主要資金，保障了搬遷工作順利開展，又優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，保護了耕地資源;有的地方還結(jié)合土地綜合整治和地質(zhì)災(zāi)害避險工程，進一步加大了資金項目整合力度，從根本上改善了貧困農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，為脫貧攻堅和決勝全面建成小康社會打下堅實基礎(chǔ)。其功效主要體現(xiàn)如下：

首先，在推進脫貧攻堅的過程中，積極探索新政策，把土地資源優(yōu)勢變?yōu)橘Y產(chǎn)和資本優(yōu)勢，是解決貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展難題和實現(xiàn)脫貧攻堅目標的重要途徑之一。

其次，節(jié)余指標是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有效機制。

第三，節(jié)余指標是促進耕地保護和節(jié)約集約用地的重要途徑。

第四，節(jié)余指標是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的重要舉措。

根據(jù)河南省國土資源廳數(shù)據(jù)，截至2018年9月底，河南省累計交易8.41萬畝，收益177.72億元，惠及全省42個貧困縣和黃河灘區(qū)居民遷建縣（區(qū)）。2018年10月17日，全國增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)覆蓋26個省份1250多個貧困縣，17個省份累計流轉(zhuǎn)28萬余畝，收益約800億元。

總之，節(jié)余指標在促進脫貧攻堅、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中起到關(guān)鍵作用。

三、以案例解析節(jié)余指標整治資金投入的整個流程

以“XX縣2017年集體建設(shè)用地整治項目”合作協(xié)議為例，合作協(xié)議里約定了甲方為XX縣人民政府、乙方為XX公司，協(xié)議內(nèi)容包括項目的名稱、范圍、規(guī)模、開發(fā)內(nèi)容、總投資、合作方式、合作周期、項目結(jié)算等多項條款。

項目合作方式中約定甲乙雙方共同投資、共同經(jīng)營、共享收益、共擔風險的市場化合作理念，項目投資款依據(jù)甲方申請，按照項目計劃和節(jié)點撥付至甲方指定賬戶，該指定賬戶通常包括兩類，一類是非稅收入財政專戶，另一類是項目地政府指定的項目實施主體賬戶。項目結(jié)算中約定了節(jié)余指標交易價款作為項目投資本金及收益的結(jié)算依據(jù)。在實際運營中，項目投資主體依據(jù)甲方具體實施單位申請，按照項目計劃和進度，將約定金額撥付至合作方財政專戶或項目具體實施單位賬戶，整治好的節(jié)余指標備案后在交易平臺交易，節(jié)余指標購買方把購買的指標款撥付至合作方財政專戶，合作方財政專戶再把項目投資主體的投資本金及相應(yīng)收益撥付至投資主體賬戶。

節(jié)余指標整治項目合作協(xié)議同其他項目合作協(xié)議沒有本質(zhì)區(qū)別，唯一的就是合作另一方是當?shù)卣墓?jié)余指標整治項目的目的、意義及資金流來看，開展節(jié)余指標整治不但沒有增加地方財政負擔，反而還會改善當?shù)厝司由瞽h(huán)境、盤活存量資源、加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，變相減輕財政壓力。

節(jié)余指標整治項目回籠資金是節(jié)余指標交易價款中很小一部分，大部分留給當?shù)刎斦９?jié)余指標交易資金流及性質(zhì)同與地方政府債務(wù)分類對標，不管是顯性債務(wù)中的直接債務(wù)或或有債務(wù)，還是隱性債務(wù)中的直接債務(wù)或或有債務(wù)，都不存在增加當?shù)卣畟鶆?wù)。所以節(jié)余指標交易同地方債務(wù)沒有關(guān)系，不要存在同當?shù)卣献骶驮黾拥胤絺男睦怼?/p>

參考文獻

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（責任編輯：蘭卡）