探究建設項目審批制度改革背景下的規劃管理優化

徐海濤

摘 要 就我國規劃許可體系而言，其具有較強的復雜性特征，當屬現行工程建設項目審批中最為復雜的體系之一，處于現階段國家深化“放管服”改革的整體背景下需要繼續完善和持續優化。選址意見書、規劃條件、建設用地規劃許可證都屬于用地階段的內容，其改革涉及十分廣泛，主要責任部門也存在區別，因此需要在國家投資體制改革和土地制度變革中進行重點考慮，建筑工程規劃許可也應當列入現階段改革的重點內容。

關鍵詞 建設項目;審批制度改革;規劃管理優化

現階段我國部分地區建設工程規劃許可的復雜性是由規劃管理越位和建設管理缺位現象引發的，其主要原因當屬施工圖審查機構運作市場化。結合多數國家與地區建設主管部門為主、民營審查機構為輔的施工圖審查成功經驗，可將施工圖審查工作納入建筑主管部門工作范疇，并由其牽頭構建綜合性的施工圖審查工作體系。

1探討規劃許可存在的必要

世界范圍內的眾多發達國家和地區內并未設立規劃許可制度，不排除以下幾種可能。因法律專業術語存在的弊端，其他國家或者其他地區并不一定存在與我國規劃許可完美對應的專業名詞。就制度進行深入分析時必須將規劃許可的內涵作為切入點，并就類似概念進行找尋。將《城鄉規劃法》中的有關條例和規定作為直接依據可以得出，保證建設項目符合控規的管理要求是規劃許可的實質，由此可以得出世界范圍內的主要發達國家和地區的確不需要規劃許可。但是就我國內地、香港以及澳門地區而言，其發展權和持有權都屬于國有，批租國有土地時政府將土地的發展權和持有權同時授予私人，所以說，有關部門必須就土地的具體使用狀況進行控制，確保土地規劃符合地區或者國家的整體發展需求，避免出現與現階段社會發展相悖的現象[1]。

2建設項目審批制度改革背景下規劃管理優化的外圍

就現階段我國規劃管理工作而言，其將“一書兩證”作為基本核心，其中選址意見書屬于投資范疇，規劃條件和建筑用地規劃許可則納入用地范疇，對于建筑工程規劃許可而言其屬于建設范疇內。國家頒發的相關文件明確改革重點為工程管理階段，造成此種現象的主要原因當屬住建系統牽頭輪改革，將改革重心放于本部門有利于主導作用于建設管理階段的充分發揮。

2.1 投資階段的規劃管理工作

將《城鄉規劃法》中的有關規定作為直接依據，選址意見書與需要批準或者核準的建設項目相適用。“批準”可以理解為針對政府投資項目，用地以劃撥為主;對于“核準”而言，則是對于企業投資的項目而言，用地的主要形式為出讓。改革選址意見書必須于我國投資管理體制改革的整體框架背景下推進，不僅其范圍會超出工程建設項目的審批領域，而且主導改革的政府部門也會隨之發生轉變。

2.2 用地階段的規劃管理工作

對于規劃條件而言，其是國有土地使用權出讓合同的關鍵組成部分之一，而建設用地規劃許可是國土部門進行土地劃撥操作的基礎與前提，二者都需要依附土地國有制。現階段土地私有是世界發展的主流，所以說用地階段的規劃管理普遍不存在。應當由國土部門主導用地階段的規劃管理工作，并就國家土地制度的整體變革進行服從[2]。

3建設項目審批制度改革背景下規劃管理優化的核心

就投資及用地階段的規劃管理優化而言，需要由國土、發改等有關部門牽頭，其改革的范疇明顯超出工程建設項目審批制度的范疇，所以說建筑工程規劃許可應當是本輪改革的重點內容。此外，建設工程規劃許可具有繁雜性的特征，其不僅整個流程相對復雜，包含建設工程設計方案審查、核發建設工程規劃許可證、中期監督檢查、竣工規劃核實等眾多個子審批項目，而且與消防、住建、安監、環保等眾多政府部門存在職能的交疊現象。

3.1 世界范圍內發達國家與地區的先進經驗

就發達國家或者地區而言，其通常將綜合性施工圖審查作為開發建設的首要管理方法，當地建設部門主管不同審查施工圖的同時就項目建設的合法性進行審查。其不僅是因為規劃管制內容相對簡單，也是基于綜合性施工圖紙審查體系建立以提高審批效率的切實需求，并且可顧及后續監管工作的有效銜接。

3.2 我國部分地區規劃管理現狀及因素分析

建設工程規劃許可并入施工圖審查范疇內，并由建設主管部門牽頭組織綜合性施工圖的審查工作，不僅是對世界范圍內先進國家和地區有益經驗的借鑒和使用，同時與工程建設項目審批制度改革的切實要求相符。但是現階段我國除港澳臺之外的其他地區不僅建設工程規劃許可審批和監管十分繁瑣與混亂，而且整個建筑工程審批也處于效率低下和監管混亂的現狀。

造成此種現象的主要因素整理如下：第一，規劃審批存在“越位”現象。由規劃管理工作的整體來看“越位”問題十分普遍，可理解為建設工程規劃管理的內容超出執行法定規劃。首先，審查防范是否符合強制性規范，“越位”至施工圖審查范疇;其次，審查內容與其他政府部門的職權存在交叉現象，其他政府部門進行處理更加適宜。“越位”問題本身不是特別嚴重，但是規劃管理部門受到人員編制不足和業務水平較低的限制，難以就增加的管理內容進行有效承接，所以我國可借鑒并采用先進國家的有益經驗，將建設工程規劃許可納入施工圖審查。

第二，建設審批“缺位”現象。由建設管理角度來看主要存在的問題為建設審批“缺位”。建設主管部門已經徹底退出施工圖審查工作，國務院印發有關決定就施工圖設計文件審查管理方式進行改變，不再作為行政審批而是推行自律管理。同年建設部也頒發規定將審查機構的遴選方法由建設主管部門委托修改為建設單位的自主選擇，審查機構完成審查后出具審查合格書并于建設主管部門進行備案即可。施工圖審查機構性質由政府委托和代表政府的事業單位向盈利為目的、代表業主利益的市場化公司轉變。此種現象直接造成施工圖審查喪失行政效力，其權威性和約束力均大幅度下降，建設管理越發混亂。所以仍需繼續應用政府主導施工圖審查的工作模式，并進一步強化配套設施的構建[3]。

4結束語

本文結合當前階段規劃管理現狀，就建設項目審批制度改革背景下的規劃管理優化進行探討，由不同方面提出優化改進的幾點策略，希望可以為有關工作人員提供一些參考或者幫助。

參考文獻

[1] 賈蕾，郭林青，馮雁，等.環評制度改革與排污許可制度實施調研報告[J].環境與可持續發展，2019，44（02）：129-134.

[2] 張銜春，邊防.行政管理體制改革背景下規劃審批制度優化對策[J].規劃師，2014，30（04）：28-32.

[3] 張璇，劉冰潔.新時期行政管理體制改革與城鄉規劃管理應對[J].規劃師，2014，30（04）：5-9.