完善我國行政決策制度探析

摘 要 行政決策的科學化、民主化、法治化是提高我國行政決策質量和效率的重要保障。我國行政決策公眾參與制度存在以下問題：公眾參與主體界定模糊、公眾參與形式化、公眾參與意識不夠積極;應該從明確公眾參與主體的標準、完善公眾參與的意見反饋機制、提高公眾參與的積極性等方面加以完善。行政決策評估屬于行政決策過程中必不可少的環節，是行政決策的制定、調整、延續、終止的重要依據，應該從行政決策評估的主體、標準、程序完善行政決策評估。行政決策的問責制度可以倒逼行政決策制定主體、執行主體謹慎行使行政決策的權力，努力提高行政決策的質量，應該從行政決策責任追究依據、責任追究主體、責任主體等方面進行完善。

關鍵詞 行政決策 公眾參與 決策評估 責任追究 程序

作者簡介：陳珺珺，上海政法學院，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D621 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.056

行政決策的科學化、民主化、法治化是提高重大行政決策的質量和效率的重要保障。我國非常重視對行政決策的規范。2019年9月1日起開始施行的《重大行政決策程序暫行條例》對重大行政決策事項范圍、重大行政決策的制定和調整程序、重大行政決策責任追究等方面作出了具體規定。厘清行政決策含義，加強對行政決策中公眾參與制度、行政決策評估制度、行政決策問責等制度的研究具有一定的現實意義和理論意義。

一、行政決策的界定

行政決策是行政主體為了實現一定的行政目標而制定的行動計劃、方案、措施。其具體含義包含以下內容：

第一，行政決策是行政主體的一種行為。行政決策是一種公共決策，不同于個人、一般組織所作的決策，而是由依法享有行政權力的行政主體作出的決策。

第二，行政決策是為了實現一定的行政管理目標而作的選擇行為。解決的是公共問題、社會問題。目標是組織活動重要的構成要素之一，引領著行動的方向，對具體的決策選擇起著決定作用。正如美國公共決策學者詹姆斯。安德森所說的：“我們所關心的是有目的或目標取向的行動，而不是隨意行為或偶然事件。現代政治系統中的公共政策基本上不是那些偶然發生的事情。它們是有意識地要產生一定結果的（盡管說這些結果并非總能實現）。”行政決策就是為了實現行政管理的目標，實現公共利益。

第三，行政決策是為了解決特定社會問題而作的選擇行為。社會在發展的過程中，各種矛盾、障礙、問題也難免產生，引發了人們的普遍關注。社會問題具有公共性，影響廣泛，問題提的解決具有綜合性的特點。社會問題的解決僅僅依靠個人力量、局部力量是難以解決的，必須由政府積極行動，調動各方面的力量，共同治理，才能解決。對社會問題的認定是行政決策運行系統的初始環節，也就是說行政決策具有“問題取向性”。行政主體在解決社會問題的時候通常有多種方案可供選擇。在眾多方案中，行政主體應當根據實際情況，對照目標，選出最佳方案。

二、關于行政決策的公眾參與制度

公眾參與制度是參與式民主理論的體現。在代議制之下，公民主要通過選擇代表來代替自己行使權力。在參與式民主之下，公眾可以通過多種方式直接參與國家管理、社會管理。

（一）行政決策公眾參與制度的意義

在行政決策中引入公眾參與制度是對這種理論的呼應。公眾參與制度使得行政決策更加的民主，避免行政機關獨斷專行。2019年9月1日起開始施行的《重大行政決策程序暫行條例》將公眾參與作為制定重大行政決策的法定程序，并規定“聽取意見可以采取座談會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調查、民意調查等多種方式。”行政決策中，聽取公眾的意見，可以廣開言路，集思廣益，行政決策機關可以從不同的角度認識問題，從而作出更科學的決策。而且，行政決策中聽取了公眾的意見，在決策中體現了對他們利益的重視，也可以增加行政決策的可接受度。

（二）行政決策公眾參與制度存在的問題

目前，我國公眾參與制度還處在比較初級的階段，實踐中還存在著不完善的地方。其一，公眾參與主體界定模糊。“當公共參與作為獲取公眾接受的手段而成為一種必需時，公共管理者就要界定哪些公民個體和組織可能對政策問題感興趣，并了解他們的意見與建議。”公眾參與主體的確定影響著公眾參與的效果。我國目前實踐中某些決策事項涉及的利益群體應當包含哪些主體、范圍有無限定都比較模糊。例如，某項新中考政策影響的利益群體是否包括學校、教師、學生、家長等主體，包括受新中考政策影響的哪幾屆的相關主體。由于界定利益群體的標準抽象、不客觀，決策機關往往根據主觀理解來確定利害相關人，由此導致真正的利害關系人不能參與，公眾參與的效果大打折扣。其二，公眾參與形式化。由于相關法律規范規定公眾參與是重大行政決策的必經程序，行政決策主體有的時候只是為了履行該程序而允許公眾參與，實質上對公眾的意見并沒有認真進行歸納整理、研究論證。其三，公眾參與意識不夠積極。實踐中，公眾對于與自己切身利益密切相關的行政決策參與意識更加強烈，例如行政征收房屋補償方案問題。對于涉及更為廣泛群體的利益，公眾的參與意識就稍弱一些。導致這種現象的原因主要有：公眾對于此類的行政決策事項不夠關注，認為與自己關系不大，或者抱著“搭便車”的想法;由于信息不對稱，公眾不知道此類的行政決策事項在征求意見;公眾參與流于形式，公眾認為即使參加了，利益訴求也不一定被考慮。

（三）行政決策公眾參與制度完善的路徑

為了使行政決策中的公眾參與制度發揮其應有的價值，應當進一步探索完善公眾參與制度的具體路徑。其一，明確公眾參與主體的標準。在涉及特定利益的行政決策中，界定公眾參與行政決策主體的標準既要考慮公眾與行政決策的利益相關程度，又要考慮公眾對行政決策的參與熱忱。在強利害關系與高關心度并存的情況下，公眾參與的效果最好。另外，還要根據具體情況確定代表人數。公眾參與主體過多，可能影響行政決策的效率;公眾參與主體過少，又無法讓各方利益都有代表參與。其二，完善公眾參與的意見反饋機制。完善的意見反饋機制有利于防止公眾參與流于形式。公眾通過各種途徑參與了行政決策，表達了利益訴求，行政決策主體應當予以回應。也就是說，雙方的信息交流應該是雙向的、互動的。行政決策主體發布信息，公眾積極發表意見，繼而行政決策主體應該研究公眾的意見，并向公眾說明采納了哪些意見，沒有采納的也應說明理由。而且行政主體應該明確反饋意見的方式。隨著互聯網絡的發展，行政決策主體可以通過政府網站、微信平臺、政務微博等各種便利方式對公眾的意見作出反饋。其三，提高公眾參與的積極性。隨著社會的發展，公民的權利意識越來越強。為了保護自己的權利，公眾參與到行政決策的積極性也越來越高。但是公眾參與到影響較為廣泛的公共行政決策中的意識較為薄弱。行政決策主體應當通過多種途徑宣傳，擴大公眾參與的便利途徑。行政決策主體通過完善上文中行政決策信息發布機制、公眾意見反饋機制，也能增強公眾對參與制度的信任，進而提高公眾參與的積極性。

三、關于行政決策的評估制度

行政決策評估指的是行政決策評估主體對行政決策的整個過程進行分析并作出評判、估計。行政決策評估屬于行政決策過程中必不可少的環節，起著非常重要的作用，是行政決策的制定、調整、延續、終止的重要依據。

（一）行政決策評估制度的功能

在行政決策制定之前，對行政決策進行評估，可以最大限度地避免因決策失誤而引發的各種風險和造成的巨大損失。為了解決社會問題、實現行政目標，在規劃階段，行政決策主體通常會設計多種方案，通過對各種方案進行評估，可以評判具體方案的可行性;另一方面，現代社會是風險社會，制定行政決策時應事先考慮到決策可能導致的風險，要提前作好應對、治理風險的措施，確保行政決策的可控性和安全性。

行政決策執行后，行政決策評估是檢驗行政決策實際效果的重要方式。通過收集行政決策執行后相關的大量信息，并在基礎上科學分析行政決策的預期目標是否實現、實現程度以及實際取得的社會效益、經濟效益等。進行行政決策評估，可以全面了解行政決策的實際執行情況和效果，據此對行政決策作出相應的調整，實際效果不好、達不到預期目標的行政決策應該及時終止。

（二）行政決策評估的主體

行政決策評估主體的素質和能力是行政決策評估質量的重要保證。在實踐中，行政決策評估主體有三種模式：其一，由行政決策主體承擔評估主體。這是一種內部評估，由行政決策主體的工作人員進行的評估，包括行政決策制定主體的工作人員、行政決策執行主體的工作人員。由于內部評估人員對行政決策的整個過程比較了解，而且比較容易獲得相關的信息資料，擁有作出行政決策評估的條件和可行性。但是內部評估也存在缺點，由于行政決策的評估主體又是行政決策的制定主體、執行主體，往往難以客觀評價行政決策的效果，容易夸大行政決策取得的成效而忽略、忽視決策中存在的問題。其二，由專業的第三方組織承擔評估主體。這是一種外部評估，由行政決策制定主體、行政決策執行主體以外的專業組織進行的評估。第三方組織憑借專業的評估技術、知識，能夠保障行政決策評估的專業性和客觀性，但在獲取相關信息、資源上可能不夠暢通，而且評估成本也相對較高。其三，行政決策主體和專業的第三方組織共同承擔評估主體。由于內部評估和外部評估各有優缺點，應該由行政決策主體和專業的第三方組織共同進行評估，各自發揮自己的優勢。第三方組織發揮專業的優勢，而行政決策主體可以起到協調統籌的作用。

（三）行政決策評估的標準

評估行政決策的風險、優劣、好壞，應該有一定的標準。行政決策評估主體根據評估標準，運用科學的方法對行政決策進行事實判斷、價值判斷，進而作出相關評估結論。沒有行政決策標準，行政決策評估主體就無從衡量、判斷行政決策。因而確立行政決策評估的標準是評估的主要環節。關于行政決策評估的標準，一般來說可以包括以下幾個方面：其一，預期目標達成標準。行政決策主體制定某種行政決策是為了到達某種行政目標，也就是說行政決策是以目標為導向的。以預期目標達成為標準主要是是判斷行政決策施行后是否達成了預期目標、達成的程度如何，實際效果是否為該行政決策的產物。其二，成本效益標準。成本效益標準主要是衡量行政決策投入的成本和取得的效益之間的比例關系。投入的成本越小，實際效益越大，該行政決策越有效率。行政決策的制定、執行、調整需要投入大量的人力、物力、財力，如果行政決策成本高，而實際效益低，則表明該行政決策出現了失誤。例如珠海機場投資決策的失誤，就造成了投資資源的閑置和浪費、巨額的經濟損失等。其三，社會需求滿足標準。社會需求滿足標準就是要衡量、判斷行政決策對公民的社會需求的滿足程度。不同的人、群體有不同的利益需求，例如對社會穩定、公平正義、權利保護等。他們的利益訴求通過不同的途徑影響著、輸入到行政決策系統，行政主體必然要作出反應，制定行政決策來解決社會問題，化解矛盾，滿足社會需求。其四，生態標準。生態環境影響著社會的可持續發展，影響著人們的身體健康。行政主體制定行政決策不能只考慮眼前的經濟利益，還要考慮行政決策對生態系統的影響，例如是否會造成環境污染、是否會破壞生物的多樣性等。

（四）行政決策評估的程序

第一，行政決策評估的準備。首先，確定行政決策評估客體。在行政決策評估之前，應該先確定對哪項行政決策進行評估。不是任何一項行政決策都適合進行評估。鑒于行政決策評估要耗費大量的行政成本，行政決策評估應該確定優先順序，優先側重重大行政決策的評估，而那些評估目標不夠明確、評估資源不夠充分、影響不大的簡單行政決策就不一定都需要進行評估。其次，確定行政決策評估的類型。行政決策評估按過程可分為預評估、過程評估、后評估，按內容可分為風險評估、可行性評估、效果評估等。不同種類的評估，還是存在一定的差異。行政決策評估前，應確定進行何種類型的評估。再次，確定行政決策評估人員。行政決策評估要由具體的人員去實施。無論是自我評估，還是外部評估，行政決策評估人員都需要具備一定的專業知識、專業技能，掌握相關的評估方法，具有發現問題、分析問題的能力和客觀看待事物的態度。最后，制定行政決策評估方案。行政決策評估方案主要包括以下內容：要確定評估的標準，將評估分解成具體的任務及先后順序，確定完成各項具體任務的人員、時間表，確定實施評估的預算，預測可能影響行政決策評估的因素，確定行政決策評估方法等。

第二，行政決策評估的實施。行政決策準備工作作好之后，就要按照決策評估方案著手進行評估。行政決策評估實施階段是行政決策評估最為實質、核心的階段。行政決策評估實施階段的主要任務就是要收集、整理、分析行政決策信息。首先，行政決策評估人員要廣泛收集與被評估的行政決策相關的信息。行政決策評估主體只有在掌握了真實詳盡的信息基礎上，才有可能作出客觀的評估。行政決策評估主體應該與行政決策制定主體、行政決策執行主體、受行政決策影響的相關人密切溝通、交流，通過座談、問卷調查、走訪、輿情追蹤、會商分析等方式收集信息。其次，行政決策評估人員要整理所收集的信息。行政決策評估人員收集的相關信息通常呈現出分散、零亂、不系統的特點，甚至還會出現互相矛盾的、虛假的、不全的情況。面對紛繁復雜的情況，行政決策人員應該仔細審核，去偽存真，查漏補缺。最后，行政決策評估人員要分析所整理的信息。行政決策評估人員應該根據事先確定的行政決策評估標準，運用科學的行政決策評估方法，如定性分析、定量分析、對比法等方法，對行政決策進行科學預測、推論、綜合判斷。

第三，行政決策評估報告的形成。行政決策評估往往受到許多因素的影響和干擾，如行政決策目標的不確定性;行政決策的影響具有復雜性，有長期的影響與短期的影響、預期的影響與非預期的影響、正面的影響與負面的影響;某項行政決策與其他行政決策出現混合性、重疊性;行政決策評估受到既得利益者的抵觸等。行政決策評估主體在科學分析的基礎上，排除干擾，形成評估結論，研究出該項行政決策可行與否、風險可控與否、成功還是失敗的判斷，提出風險防范措施和處置預案，總結行政決策執行中的經驗與教訓，評判行政決策的實際效果等，并作出該項行政決策是應該制定、調整還是終止的建議。行政決策評估主體應該據此撰寫出書面的評估報告，集中體現行政決策評估的成果。

四、關于行政決策的問責制度

行政決策的問責制度是行政法治的必然要求，是權責一致的體現，有權力必定要承擔相應的責任。行政決策的問責制度可以與事前控制、程序控制協同作用，倒逼行政決策制定主體、執行主體謹慎行使行政決策的權力，努力提高行政決策的質量。《重大行政決策程序暫行條例》規定了對重大行政決策實行終身責任追究制度。

（一）關于行政決策責任追究依據

關于行政決策責任追究依據方面，我國是地方立法先行。許多地方制定了行政決策責任追究辦法、重大行政決策程序規定。中央層面立法，目前有國務院制定的行政法規《重大行政決策程序暫行條例》，其第五章專門規定了重大行政決策法律責任問題，使得地方立法有了統一的上位法依據。

（二）關于行政決策責任追究主體

就目前我國對重大行政決策責任追究單獨立法的地方制度文本來看，追責主體主要有監察機關、任免機關、政府。《重大行政決策程序暫行條例》規定的追責主體是上一級行政機關追究決策機關，決策機關追究決策承辦單位或者承擔決策有關工作的單位與行政決策執行單位。從上述規定可以看出，行政決策責任追究主要是行政系統內部的追責，自己監督自己的追責方式極易導致責任追究難以落實、不到位。除了內部問責之外，行政決策責任追究主體還應該加強行政系統之外的立法機關、司法機關、社會公眾及媒體的監督。

（三）關于行政決策責任主體

根據相關法規規定，行政決策的責任主體主要是行政首長、負有責任的其他領導人員和直接責任人員。行政機關雖然實行行政首長負責制，但重大行政決策程序上要求集體討論決定。集體討論決定采用的是多數決制度，而且在實踐中，有的情況下重大行政決策還要提交同級黨委討論表決，并非由行政首長個人決定。相關規定中的行政決策責任主體過于籠統，導致認定責任的時候難以確定主體。這有待立法中進一步完善行政決策責任主體的規定。另外，集體討論決定不是逃避追責的借口，參與的人員應該承擔相應的責任。如果有關人員對嚴重失誤的決策表示不同意見的，應該按照規定減免責任。這要求重大行政決策必須建立會議案卷制度，對會議中的相關信息進行準確的記錄并保存。

除此之外，行政決策問責制度還應該關注行政決策責任追究的時限、責任的范圍、責任的形式以及行政決策問責的救濟制度。只有完善的行政問責制度才能既提高行政決策的質量又不造成因追責而導致決策主體盲目避責、失去了探索的精神和動力。未來應強化對于行政決策救濟機制的探索，并將糾錯與容錯機制納入其中，結合“三個區分開來”將行政決策失誤、失當與“探索性失誤”等銳意革新行為區分開來，以制度保障改革者的合法權益和積極性。

參考文獻：

[1]James E. Anderson ，1984， Public Policy-Making， Orlando， Florida： Holt， Rinehart and Winston， Inc.4.

[2] 約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京： 中國人民大學出版社，2010.

[3]姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學刊，2012（3）.

[4]何學林.從珠海機場事件看政府決策的誤區[J].安徽決策咨詢，2001（10）.

[5]宋明，黃書法.重大行政決策責任追究機制研究[J].特區實踐與理論，2018（6）.

[6]孔祥穩.重大行政決策終身問責制度的困境與出路——以地方立法樣本為素材的分析[J].行政論壇，2018（1）.

[7]肖倩.我國行政決策責任追究的緣起、境與策略：研究回顧與再出發[J].行政科學論壇，2018（2）.