中國產業園區轉型升級歷程與政策建議

劉佳駿

(中國社會科學院 工業經濟研究所， 北京 100732)

產業園區作為我國經濟建設的重要增長極和對外開放的重要窗口，經歷了近40年的發展，實現了發展規模和質量上的快速成長，已成為我國參與全球制造業價值鏈分工的重要載體、優化產業空間布局的有力措施和推動區域經濟協調發展的強大力量，成為保障我國經濟穩定安全的“壓艙石”。中國產業園區經過近40年的發展，已經呈現出涉及不同產業層次、覆蓋經濟領域廣泛、多種類型互為補充的發展態勢。園區產業結構和空間布局不斷優化，在追求合理化和高端化目標的過程中取得了一定的成效。尤其是國家級產業園區，依托強大的政策支持和我國經濟社會高速發展的需求，通過改造提升傳統制造業，著力發展高新技術和戰略性新興產業，有效地促進了制造業與現代服務業的有機融合發展。同時，伴隨制造業和生產性服務業由城市中心向城市外圍的逐步轉移，園區作為這些產業空間布局落地的重要載體，發揮了巨大的作用。

一、近年來我國產業園區轉型升級研究綜述

近年來我國產業園區轉型升級研究可以歸納為以下3個方面：一是對產業園區轉型升級方向的分析研究；二是對產業園區轉型升級動力的分析研究；三是對產業園區轉型升級模式的分析研究。

(一)產業園區轉型升級方向研究

對產業園區轉型升級方向的研究多為定性分析，近幾年定量分析的引入加強了產業園區升級轉型方向與路徑的可靠性。唐承麗等將湖南省省級工業園區劃分為4個層次并提出了差異化轉型發展的建議[1]；鄭國等認為產業園區演進的主要驅動力包括出口導向型經濟和固定資產投資[2]。谷文琴等基于合肥經濟技術開發區構建了評價指標體系進行分析并確定了轉型的方向和路徑[3]。李自瓊等對13個國家級經濟技術開發區的創新和轉化能力進行評估并明確了轉型升級的方向[4]。馮斌星認為“智能，綠色，服務，高端”成為園區經濟發展的新方向和新目標[5]。

(二)產業園區轉型升級動力研究

產業園區轉型升級的動力主要來自外部和內部兩個方面。外部動力主要來自國際國內形勢的變化，如詹其檉[6]、朱仲羽[7]、王雄昌[8]、方建中等[9]認為，隨著全球化競爭加劇，依靠吸引外資和增加出口帶動產業園區發展的動力將日趨減弱，而政府主導的工業園區發展模式應當及時調整；內部動力主要從產業選擇和組織角度進行分析，如沈宏婷[10]、李存芳等[11]、陳耀等[12]、盧弘旻等[13]、安禮偉等[14]認為，我國產業(工業)園區的產業結構單一，基本以勞動密集型、出口加工和裝配產業類型為主，產業園區發展缺乏技術創新，關聯性差，產業鏈集聚效應尚未顯現。

(三)產業園區轉型升級模式研究

產業園區的轉型升級模式研究可以歸結為產業組織、園區功能和體制機制3個方面。當前，國內針對園區功能產業組織領域與體制機制模式轉型等的研究相對較少。曹獻忠等從產業組織、體制機制和功能轉型對蕪湖經濟技術開發區轉型升級模式進行了計量測度分析和路徑刻畫[15-16]；陳家祥[17]、鐘晟等[18]從產業組織與選擇方面對園區產業轉型升級模式進行了研究；楊忠偉等對園區的土地再開發模式進行了分析[19]；孫旭東等對產業園區未來轉型為城市發展模式進行了分析，并提出了“營城”的相關策略[20]；魏宗財等[21]、沙德春等[22]針對園區管理與運行體制機制，通過歸納典型園區發展模式和比較分析轉型現狀，認為產業園區轉型應采用市場主導、政府引導的漸進模式實現轉型。

二、中國產業園區轉型升級歷程與成就

目前，我國常見的產業園區形式主要有經濟技術產業園區與高新技術產業園區兩種。回顧我國產業園區40年的發展歷程，可以劃分為4個階段，經歷了3次轉型，并取得了輝煌的成就。

(一)中國產業園區發展的4個階段

從時間維度來看，追溯到20世紀70年代末蛇口工業園區的建立，我國產業園區發展已經走過了探索、起步、快速和穩步發展4個階段；從空間維度來看，中國園區自經濟特區肇始，到沿海開放城市、沿江城市、內陸城市，再到西部地區，在國土空間范圍內已經形成多層次、多領域全面發展的空間格局；從發展類型來看，我國產業園區由工業園區、經濟技術開發區、高新技術區等單一類型模式，逐漸向多功能、全方位、專業化、融合智慧化園區的方向發展(表1)。

(二)中國產業園區發展的3次轉型升級

從我國產業園區的轉型發展來看，目前我國產業園區發展經歷了3次轉型升級，產業園區從單純的產業集聚載體逐步向城市綜合功能區，產城融合功能新區和創新型、智慧化園區發展(表2)。

表1 中國產業園區發展4個階段的主要事件與特征

表2 中國產業園區3次轉型升級的比較分析

(三)國家級產業園區建設取得的主要成就

在我國政策激勵和經濟社會發展需求的持續推動下，中國產業園區開發建設快速發展，質量、規模與數量快速提升，截至2017年底，我國已經建立了219個國家級經濟技術開發區、156個國家級高新技術產業開發區。一方面，國家級經濟技術開發區已成為推動我國先進制造業集聚的重要功能載體，另一方面，國家級高新技術開發區也已成為踐行國家創新驅動發展戰略的重要平臺。

1.國家級經濟技術開發區已成為推動我國先進制造業集聚的重要功能載體

建立國家級經濟技術開發區，是我國改革開放的一大創舉，經濟技術開發區是重點以發展知識密集型和技術密集型工業為主的特定區域，在開發區內實行針對經濟特區的特殊優惠政策和措施。國家級經濟技術開發區作為先進制造業集聚區和區域經濟增長極，為帶動我國部分區域率先發展作出了突出貢獻，同時為我國產業技術積累、完善制造業體系奠定了堅實的基礎。2006年國家級經濟技術開發區生產總值突破1萬億元，到2017年219家國家級經濟技術開發區的地區生產總值達8.9萬億元，年均復合增長率達11%，2017年國家級經濟技術開發區生產總值占到了國內生產總值的11.3%(圖1)。同時，國家級經濟技術開發區一直是我國產業綠色化、低碳化、循環化發展的先行區與示范區。分區域看，開發區已成為推進區域協同發展與產業轉移承接的重要先行區與功能載體，中、西部地區國家級經濟技術開發區的地區生產總值和固定資產投資增幅均高于東部地區國家級經濟技術開發區。

圖1 國家級經濟技術開發區地區生產總值、工業增加值與增速

2.國家級高新技術產業開發區已成為踐行國家創新驅動發展戰略的重要平臺

建立國家級高新技術產業開發區的目的在于依托園區智力密集和開放環境，完善與提升我國制造業體系和發展水平，優化產業布局和結構。經過40年發展，高新區在國民經濟中的地位日漸突出，高新區創新實力大幅度提升，不斷培育創新主體，產業向高質量發展邁進，已成為國家高新技術產業的重要載體和對外開放發展的重要窗口(圖2)。2017年國家級高新區生產總值總量達到95 171.4億元，占當年我國GDP比重的11.5%，年均復合增長率超過10%，國家級高新區企業凈利潤達21 420.4億元，上繳稅金17 251.2億元，吸納就業人數接近2 000萬人，入園企業超過10萬家，當年實際利用外資金額占全國的比重為36.9%(圖3)。連續多年高新區企業研發投入占全國企業研發投入的比例超過40%，高新區內國家重點實驗室等國家級科研機構約占全國的三分之二，全國一半以上的孵化器集中在高新區，創新產出效率遠超全國[23]。

圖2 國家級高新區企業凈利潤與上繳稅額

三、中國產業園區發展存在的問題分析

經過40年的發展，中國產業園區經濟雖然取得了顯著成績，但也出現了不少問題。歸納起來，主要表現在以下3個方面：一是園區主導產業趨同，同質化特征明顯；二是開發過程“重量輕質”，難以形成合理分工布局；三是園區政策依賴性強，要素利用率較低。

(一)園區主導產業趨同，同質化特征明顯

我國產業園區建設已基本完成了要素集聚、規模和數量擴張的任務，并在2003年進行了全面的清理和整頓，產業園區逐步進入轉變發展方式、優化資源配置、全面提升效率與發展質量階段。目前，產業園區特色化發展是提升園區發展質量面臨的首要問題。我國很多地方的園區建設和發展主要是受到其他地區成功經驗的影響，帶有一定程度的跟風性質，沒有與當地經濟發展特點和資源稟賦相結合，導致園區規劃不完善、定位不明確，大部分園區沒有形成自身的發展特色。部分地區在推進產業園區開發建設過程中，落地園區產業項目或企業沒有統籌和長遠規劃，過分追求產業園區短期產生經濟效益指標，背離不同類型產業園區的發展目標，對主導產業重點培育產業定位不清晰。進入產業園區企業在選擇產業投資項目時也表現出盲目性，投資策略以當地產業園區政策支持力度、稅收減免力度來進行選擇，產業項目與功能同質化傾向日趨嚴重，已經背離了我國產業園區建設的政策初衷。

(二)開發過程“重量輕質”，難以形成合理分工布局

目前，我國產業園區中的許多入駐企業因沒有依據產業鏈形成專業分工，所以仍處于“低效率區”。各個地方盲目冒進新建各類產業園區，產業園區建設“重數量，輕質量”特征明顯，目前，平均每個地級市擁有4.8家省級及以上產業園區。部分地區產業園區內產業發展領域表現出“重企業、輕產業”的不良現象，企業更多的是各自為戰，未能形成產業鏈上下游合作的整體力量。產業園區的分類管理模式也導致了園區內產業缺少合理分工，而相關的短期考核目標，迫使園區走向綜合化，而不是集中化、專業化的特色產業區，由此而導致的產業園區產業結構、技術積累、要素集聚和所處制造業價值鏈位置不足以支撐產業園區經濟發展質量的提升。甚至在部分國家級經濟技術開發區或者高新技術產業開發區內，企業盲目跟風，大量從事電子信息、生物醫藥、工程機械等行業，缺乏基于地區實際的特色產業和適應新工業革命和全球制造業格局變化的技術與人才積累，園區內產業鏈的分工協作發展也沒有形成。

(三)園區政策依賴性強，要素利用率較低

目前，我國許多產業園區的建設主要還是依靠政府推動，如土地開發、基礎設施建設等，都主要由政府投資。另外，產業園區為入駐企業提供大量的政策優惠，優惠政策的實施可以吸引一些具有示范效應的大項目和大企業入園，但是也會增加企業的依賴性，影響產業園區市場化運營機制的建立。同時，各個地區產業園區運營各自為政，為了招商引資而不顧園區經營效益，無底線提高政策優惠額度，許多科技企業入園的動因主要是享受國家給予園區的優惠政策，而不是產業園區的產業集群效應。自2012年以來，中國產業園區數量不斷增加，傳統產業產能過剩的不平衡態勢加劇。中國產業園區整體空置率高達43.2%，即使在商務發達的上海，商業園區的空置率也超過10%、部分地區的園區空置率甚至超過20%[24]。過高的空置率嚴重擠壓入駐產業園區內的企業利潤率并影響其資本使用效率。

四、新形勢下推進我國產業園區轉型升級的政策建議

產業園區發展轉型屬于推進我國經濟發展提質升級、保障經濟安全的國家級戰略內容，產業園區發展轉型升級的實質是我國經濟發展體制機制創新，深化改革開放，探索政策試點，為推廣示范積累成功經驗的重要先行區。全球貿易競爭格局正在發生變化，國際制造業產業分工格局正在重塑，新一輪工業革命和產業組織變革與我國加快轉變經濟發展方式形成歷史性交匯。著力推進“中國制造2025”實施，推進制造業發展全面升級，也迫切要求中國產業園區進行與之相適應的轉型升級。新形勢下推進我國產業園區轉型升級將表現在以下3個方面：

(一)先進制造業與現代服務業融合推動產業園區集約型化轉型升級

中國改革開放的實施順應了產業發展空間布局的科學規律，將經濟發展中心與產業布局向沿海、沿江等交通便利、人才與科技資源充足、區位優勢明顯的地區集聚，同時，出口加工和國際貿易的快速發展加強了中國主要港口的集聚力，從而在長三角和珠三角等東部沿海地區涌現大量新興城市。

產業園區轉型的重要一環就是園區內產業轉型升級，這就要求積極有效地引導戰略性新興產業、高新技術產業在園區內落地，及時配套現代服務業集聚、融合發展，這些不僅是支撐和引領園區轉型升級的新的增長極，也是產業園區經濟發展質量提升的重要抓手和主要著力點。未來一段時期，要繼續深化改革開放，著力打造產業聚集推動型、經營主體帶動型、科技創新驅動型、生態循環促進型、三產融合引領型、服務支持拉動型等具有鮮明特色的現代化綠色產業園區。推進各優勢產業的融合和集聚，進一步促進產業園區專業化市場的形成，轉變園區經濟的發展方式，走集約型內涵式發展之路，以數字融合、智能融合、產融結合、產城融合等模式，持續推動園區產業跨越式融合協調發展。同時，加快各級各類產業園區主導產業與上下游相關產業和配套產業的融合與集聚發展步伐，引進、整合和強力發展名優產業帶動其他相關產業的發展。

(二)新工業革命技術與智能制造應用推動產業園區智慧化轉型升級

隨著新工業革命爆發和信息技術的發展，大數據、互聯網、人工智能等技術深入人們的工作生活，新技術的作用越來越凸顯并不可替代，在消除信息不對稱的同時還在改變著人類的工作與生活方式，面對新技術革命的重大變革，產業園區轉型升級更為緊迫。新工業革命帶來的技術變革可以帶動園區人才、信息、資金、數據等各類要素的鏈接，依托產業園區鏈接城市、鏈接創新、鏈接服務、鏈接生活，改造傳統產業園區，將大數據、互聯網、人工智能等技術資源整合到產業園區里面，對產業園區內企業進行更優質的服務，讓產業園區自身產生裂變，實現本身的升級。同時，新技術與智能制造的應用可以將傳統產業園區打造成新式智能、智慧園區，解決產業園區面臨的惡性競爭和產業同質化嚴重的問題，將以往的資源招商型產業園區向品牌經營型產業園區轉變，將企業集中型產業園區向產業集聚型產業園區轉變，從而實現傳統園區向智能、綠色、智慧化園區的成功轉變。新工業革命帶來的新技術既是未來產業園區轉型升級的支撐，也是指引未來產業園區升級的發展方向。

借助以大數據、互聯網、人工智能等為代表的新工業革命技術，推動園區產業從傳統型向現代適用型、科技領先型和經濟實用型轉型主要表現在兩個方面。一是基于大數據、互聯網、人工智能等技術的發展，通過新技術和模式重新構建產業組織與生態，實現產業價值鏈的進一步分解和重新組合，依托傳統產業園區衍生出平臺經濟、產業眾籌、眾包等新的園區發展模式，推進產業園區轉型。利用新技術進一步強化產業園區現有的比較優勢，鞏固制造業重要承載基地的地位，提升園區產品的高科技含量和附加值[25]。二是基于新工業革命技術的加速推廣應用，通過推進產業園區打造智能化、柔性化、開放化OEM制造業平臺，實現對產業園區內制造業的智能化改造，逐步形成基于新技術的產業園區內部與產業園區間的分工協作，進而推進產業園區轉型升級。新工業革命以來，工業化和信息化的融合發生了質的變化，由互聯網制造、智能工廠、工業機器人、3D打印、大數據、人工智能等新技術應用推動的產業智能化革命已經到來，必然要求傳統工業園區加快推進園區智能化改造來提升產業承載能力。從園區間協作來看，依托大數據支撐進行產能優化重組，整合產業園區原有基礎設施與創新孵化器，可以打造智能化、柔性化、開放化的共享制造平臺。

(三)體制機制創新與融資改革推動產業園區高效化、平臺化轉型升級

一是通過體制機制創新提升產業園區運營與資源配置效率。建立和完善以市場為主導、政府監督為引導的產業資源管理體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，主要依靠市場來配置土地、礦藏、資金、資產、勞動力、技術、人才等資源。同時，結合全面深化地方政府體制改革，規范政府經濟監督管理和為各類市場主體服務的職能，完善監管和服務體制機制，制定法律法規和政策，營造有競爭力的投資、創業和產業發展的良好環境。全力聚集一批投資規模大、技術含量高、經濟效益好、創新能力強的產業項目落地園區，推進產業園區轉型升級發展。

二是通過投融資改革盤活產業園區原有資源存量。探索新的投融資體制機制，在強調保障政府調控能力有效有力的前提下，強化企業融資方式多元化和投資主體地位。在公平開放的市場環境下，園區所在地區政府盡可能精簡下放投資審批事項和改進新項目核準方式。激發民間投資活力，規范發展市場直接融資，強化地方金融及中介服務行業服務實體經濟的能力，加強統計監測和風險防控等。積極構建產業園區投融資平臺，在園區管委會發揮主導作用的前提下，多采用市場化手段，來整合各種形式的投融資公司。可以在部分園區“先行先試”，探索運用資產證券化方式融資，將土地和實物等優質資產進行證券化融資，盤活園區存量資源，增加現金流，推進產業園區轉型升級。

未來，國家對產業園區開發的重心將向提質增效、轉型升級、功能完善、綠色發展方向轉變，同時對開發數量進行適度控制。產業園區開發過程中將更注重戰略型新興產業、高新技術產業與創新型產業項目的引入，鼓勵不同地區產業園區探索制造業轉型升級的路徑和模式，推進產業園區形成各具特色的先進智能制造業體系。