地方融資平臺類企業(yè)財務融資模式改革探討

張遷

[摘 要]我國現(xiàn)有地方融資平臺公司普遍具有市場化主體不明確、資金缺口大、債務負擔重等行業(yè)特征，在國家宏觀財政貨幣政策收緊的背景下，該類企業(yè)的融資成為一大問題。文章從該類企業(yè)融資改革的必要性入手，針對現(xiàn)有行業(yè)現(xiàn)狀，嘗試提出相應的投融資改革措施，以資參考。

[關(guān)鍵詞]地方融資平臺;招商引資;投融資模式改革

[中圖分類號]F832.39

1 引 言

改革開放以來，我國各省市區(qū)均涌現(xiàn)了大量的功能區(qū)，名稱五花八門，譬如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、商務區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)等，在貨幣政策寬松時期，這些功能區(qū)為地方的招商引資和海量投資提供了載體和平臺功能，從拉動GDP、增長就業(yè)到提升財政收入等方面均極大促進了地方經(jīng)濟增長。在法律形式上，這些功能區(qū)內(nèi)的投資開發(fā)企業(yè)紛紛以“××投資公司”“××開發(fā)公司”“××發(fā)展公司”（以下統(tǒng)一簡稱“平臺公司”）的名義存在，本身具備準政府功能，承擔在地方政府和銀行間牽線搭橋，融通資金并進行功能區(qū)開發(fā)建設、招商引資、產(chǎn)業(yè)服務的功能。隨著國家宏觀貨幣政策的收緊和對地方融資平臺的清理，以往依托于各級政府的平臺公司紛紛面臨投融資機制的轉(zhuǎn)型問題。簡言之，就是要進行市場化改革，從地方財政體系中剝離，成為獨立的市場主體。

2 平臺公司投融資現(xiàn)狀及問題根源

現(xiàn)行平臺公司一般由地方政府旗下的國資公司出資設立，起源于分稅制改革。從創(chuàng)立之初，就依托于地方財政，承擔各類功能區(qū)土地開發(fā)、市政能源配套和招商引資的任務。在人事任命、項目投資、融資舉債等方面與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。因現(xiàn)行法律法規(guī)明確規(guī)定各級地方政府不得直接參與民商活動，不得為各類債務提供擔保，平臺公司實際上承擔著為幕后的地方政府站臺的職能。[1]以下是現(xiàn)行平臺公司投融資的特點。

（1）現(xiàn)行平臺公司通常配資高，財務結(jié)構(gòu)貌似合理，但實際結(jié)存資金并不高，只是承擔著在地方財政和各大銀行間提供資金通道的職能。通常，實收資本只在平臺公司打個轉(zhuǎn)，然后就以各類往來款名義回到了地方財政手中。

（2）平臺公司的主要職能是土地開發(fā)和市政能源配套建設，即土地平整、場站建設、各類管網(wǎng)配套（水電氣熱污）等。平臺公司以應收地方財政的土地補償款作為抵押要件，向銀行申請貸款。待政府回購土地后，再行償還銀行貸款本息，不足部分由地方政府以地方稅源進行轉(zhuǎn)移支付。地方政府實現(xiàn)財政收支平衡的關(guān)鍵點取決于招商引資的進度和力度，以及所引進項目的含金量（上繳稅負對地方財政的貢獻度）。

第一，現(xiàn)行投融資機制存在的突出問題。當下，因各地功能性開發(fā)區(qū)過多過濫，為爭奪投資項目，相互間競相壓低土地出讓金，甚至出現(xiàn)對引資企業(yè)用地零作價的極端情形;同時，部分功能區(qū)前期調(diào)研不足，出于GDP偏好，很多配套項目缺乏充分論證，導致很多市政能源類場站建設過于超前，產(chǎn)能閑置嚴重，資金使用效率低下。此外，地方平臺公司利用地方政府信用為其舉債進行背書，當資金循環(huán)出現(xiàn)問題，發(fā)生償付不能情形時，地方政府的信用嚴重受損。

第二，問題的根源——政企不分。從平臺公司誕生的那一刻起，從頂層的資本來源、高管任命到重大決策、日常管理均存在政企一家的現(xiàn)象。平臺公司班子成員納入各級地方政府組織體系進行管理，由政府直接任命、考核;在實質(zhì)運作中，基本上按照政府指令辦事，堅持政治效益和社會效益為先，經(jīng)濟效益軟約束，長期習慣于被動式的任務清單式管理，基本沿襲請示、批準、實施，且一事一議的行政化管理模式，缺乏成本意識和自主性，導致沒有動力提升經(jīng)營運作的效率。[2]

此外，融資平臺工作所涉及的領(lǐng)域較廣，涵蓋市政基礎(chǔ)建設、城建投資開發(fā)、公用工程供應諸多方面，涉及政策法規(guī)龐雜，缺乏整體的戰(zhàn)略方向，致使融資效率和融資效果大打折扣。最典型的表現(xiàn)就是賬面資產(chǎn)總量看似很大，但實際有效的資產(chǎn)有限，且以非經(jīng)營性資產(chǎn)居多，有限的經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流因政策性虧損（如公用工程項目）而無法覆蓋日常生產(chǎn)運營投入。

3 平臺公司轉(zhuǎn)型的政策動因

近年來，地方政府債臺高筑，在房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)收緊的背景下，土地財政已經(jīng)難以維繼，致使地方債的償付頻頻出現(xiàn)違約，嚴重影響各級政府信用。

為避免金融行業(yè)出現(xiàn)系統(tǒng)性崩盤風險， 2017 年 1 月，國務院辦公廳出臺的《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中明確提到：各地方政府的平臺公司要積極推行政企分開、政資分開，實行管理機構(gòu)與開發(fā)運營企業(yè)分離。支持符合條件的開發(fā)類企業(yè)在境內(nèi)外資本市場上市、掛牌融資，降低各類債權(quán)性融資比例，積極吸納各類社會民間資本，拓寬直接融資渠道。

2017年 9 月 21 日，《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》中指出：“加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府要加強對或有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。”[3]

2018年 4 月 26 日，《國務院關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》中指出：“加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。”

2018 年 8月 23 日，財政部《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出：“支持轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項目。”

2018 年 10月 9 日，國家發(fā)展改革委《關(guān)于實施 2018 年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》中指出：“分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益類項目。”

2018 年 11月 28 日，財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》中指出：“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。”

從國務院到各部委各類指導性意見、規(guī)范文件和禁令出臺的背景來看，對地方債的整頓力度越來越強，措辭越來越嚴厲，頻次越來越高。中央對傳統(tǒng)的地方融資渠道已經(jīng)劃定了雷區(qū)，枚舉了各類負面清單。可以說傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)走到盡頭了。

4 平臺公司投融資模式改革探討

在強監(jiān)管背景下，各類平臺公司必須轉(zhuǎn)變思維，加強頂層設計，積極融入市場。通過頂層合作機制設計和新型政企契約關(guān)系的搭建，盡快成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合解決方案提供方，在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位、產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)運營、產(chǎn)業(yè)投資、公共服務平臺搭建等全產(chǎn)業(yè)鏈條中尋找能產(chǎn)生正向現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)業(yè)務，適時引入有產(chǎn)業(yè)資源的社會民間資本，實現(xiàn)共生共贏。

4.1 依法合規(guī)承接地方政府的公益性項目

《財政部關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導意見》中對承接公益性項目的表述：“放大國有資本功能，引導民間資本投入公益性行業(yè)。在水電氣熱、公共交通、公共設施等提供公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)和領(lǐng)域，根據(jù)不同業(yè)務特點，加強分類指導，推進具備條件的企業(yè)實現(xiàn)投資主體多元化。通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與運營。”

PPP或混改即是解決投資主體多元化的有效手段之一。京投公司采用授權(quán)建設經(jīng)營模式（ABO），由政府授權(quán)該公司履行北京軌道交通行業(yè)的業(yè)主職責，企業(yè)按照授權(quán)負責整合各類市場主體資源，提供相關(guān)行業(yè)項目的投資、建設、運營等整體服務。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付企業(yè)授權(quán)經(jīng)營服務費，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務的資金需求。

事實上，在棚戶區(qū)改造、移民搬遷、脫貧攻堅等公共基礎(chǔ)設施以及環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、市政道路、橋梁、綠化等市政公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項目建設業(yè)務方面，轉(zhuǎn)型后的平臺公司均可通過政府的委托代理模式重新獲得政府公益類項目的投資權(quán)，同時地方政府也可以通過給予特許經(jīng)營權(quán)、運營補貼等模式，充分利用公益性項目資產(chǎn)未來形成的政府性基金收入，滿足轉(zhuǎn)型后的政府平臺公司日常運轉(zhuǎn)及融資需求。

PPP或混改的本質(zhì)核心，是通過在地方政府與平臺公司之間簽署授權(quán)委托建設經(jīng)營協(xié)議，切割政企的行政性關(guān)聯(lián)，將債務顯性化。通過授權(quán)代理模式，各類平臺公司依法取得該類項目的投資建設經(jīng)營權(quán)，可正常進行市場化融資，且資金機制更有保障。同時，政府的職能角色從運動員變更為裁判員，履行游戲規(guī)則制定和績效考核的任務，讓平臺公司告別“代籌資、代建設、代還款”的“三代”公司。

4.2 提高經(jīng)營性資產(chǎn)的使用效率

經(jīng)營性資產(chǎn)大多聚焦在水電氣熱等行業(yè)，在舊平臺公司下，受限于融資模式，往往是建管分離，其典型弊端是建設與運營主體分離，即管建設的不管后續(xù)運營，負責運營的對建設沒有話語權(quán)，因為建設質(zhì)量、建設工期等問題導致后續(xù)運營嚴重虧損。在新的平臺公司中，應牢牢樹立“廠網(wǎng)一體化”的思路，即投資建設運營一體化，通過系統(tǒng)化管理降低全生命周期成本。

根據(jù)“同業(yè)合并、精簡高效”的原則進行重組整合，發(fā)揮各業(yè)務板塊之間的協(xié)同效應，從而提高平臺公司的融資能力。合并平臺公司，組建新的綜合性集團。可以將業(yè)務相同或者互補的平臺公司進行專業(yè)化合并。通過強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應，標準化管理，既有利于實現(xiàn)自身融資能力的提升，也能有效降低管理成本。

參考文獻：

[1]王志剛.新時期平臺公司融資及轉(zhuǎn)型研究[J].企業(yè)改革與管理，2019（5）：113，119.

[2]沈金紅.關(guān)于地方政府融資平臺公司融資的分析[J].時代金融，2017（2）：106，109.

[3]劉娜，陳含旭.淺論緊縮政策下地方政府平臺公司融資的現(xiàn)狀及應對策略[J].財經(jīng)界（學術(shù)版），2016（11）：51.